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導言：

“多規合一”是將主體功能區規劃、土地利用規劃、城鄉規劃等空間規劃融合為統一的國土空間規劃，體現了“一個問題原則上由一個部門負責”的機構改革思路。本文以空間規劃改革的歷程及訴求等為切入點，闡述國土空間規劃體系的基本內涵和主要特點。

一、空間規劃改革的歷程、訴求及目標

1.1 空間規劃的改革歷程及新規劃體系建構的邏輯

1.1.1 空間規劃的改革歷程

國土空間規劃和實施管理是國家治理的重要組成部分，黨的十八大以來，中央加大了空間領域的改革和制度建設力度。

2013年12月

中央城鎮化工作會議提出，要“建立空間規劃體系，推進規劃體制改革，加快規劃立法工作”。

2015年9月

中央《生態文明體制改革總體方案》提出 “構建以空間治理和空間結構優化為主要內容，全國統一、相互銜接、分級管理的空間規劃體系”，實現“一個市縣一個規劃、一張藍圖”。

2016年2月

中共中央、國務院《關于加強城市規劃建設管理工作的若干意見》曾明確提出要“推進兩圖合一，探索城市規劃管理和國土資源管理部門合一”。

有關部委根據中央的要求，組織開展了一系列改革探索。

•2014年，國家發改委等四部委組織開展的市縣“多規合一”試點工作。

•2015年，根據《省級空間規劃試點方案》開展的省級“空間規劃”試點。中共十九大以后，改革方針進一步明確，制度建設快速推進。

•2018年3月召開的第十三屆全國人民代表大會第一次會議批準了國務院機構改革方案，其中包括組建自然資源部，由自然資源部牽頭負責建立國土空間規劃體系并監督實施。

•2019年5月《若干意見》公開發布。為了貫徹《中共中央國務院關于建立國土空間規劃體系并監督實施的若干意見》精神，自然資源部發布了《關于全面開展國土空間規劃工作的通知》。

至此，新時代的國土空間規劃體系框架基本明確，相關制度建設和規劃編制工作全面啟動。

1.1.2 國土空間規劃體系建構的邏輯

我國是一個幅員遼闊和人口眾多的大國，國家治理體系難免會很復雜。在空間發展領域，多年來逐步形成了諸多空間類規劃和管理機制，但一直缺乏頂層設計和統一框架。如果深入探究空間資源配置中的部門規劃和管理的不協調問題，包括自成體系、內容重疊沖突、缺乏銜接等，可以發現，最根本的原因在于“政出多門”及部門之間的規劃邏輯不同和“話語權” 爭奪。

為了解決多規不協調甚至打架的問題，在部委事權不變的情形下，曾組織開展了若干試點。盡管取得了一定進展，但形成了不同的“多規合一” 方案，其經驗和成果難以復制推廣。由此可見，若不改變“政出多門”的體制，僅在編制技術上作探索，難以從根本上解決空間類規劃之間的既有矛盾。

經多年探索后，中央最終決定從機構改革入手，將與自然資源保護利用有關的職責集中于新組建的自然資源部，將國土空間規劃這“一個問題” 交由一個部門負責，同時“強化國土空間規劃對各專項規劃的指導和約束作用”，以此來化解以往因體制機制而產生的“多規打架”問題。這可謂是我國國土空間規劃體系建構的基本邏輯。

1.2 改革的訴求及目標

1.2.1 解決突出的問題

改革開放以來，為滿足發展的空間需求和實施空間管理，空間類規劃不斷增加。但空間治理缺乏頂層設計，治理能力不足，積累了諸多亟待解決的突出問題。

(1)“多規打架”。我國現狀空間規劃的類型眾多，如主體功能區規劃、國土規劃、土地利用規劃、城鄉規劃、海洋功能區規劃等。此外，還有諸多涉及空間利用的規劃，如交通規劃、水利規劃、流域規劃等專項規劃(圖 1)。部分空間類規劃是由相關領域的立法機構創設的，大部分是政策文件規定，由某個政府部門組織編制。

各級各類空間規劃在服務和引導經濟社會和城鎮化發展、促進國土空間合理利用和保護方面發揮了積極的作用。但也存在類型過多、技術標準不一、職責邊界不清晰、內容重復甚至矛盾等問題，以致出現“多規打架” 現象。在新時代的發展中，必須通過深化改革來解決多規不協調的問題。

(2)規劃審批周期過長。以往各級各類空間類規劃的審批主體、審批程序、審查重點各不相同，導致在行政審查階段協調銜接的過程較長。以國務院審批的城市總體規劃為例：

一是直接將編制成果作為上報審批成果，內容繁雜且不區分中央和地方事權，極大地增加了協調難度和工作時間。

二是審查環節多，依據國務院辦公廳印發的《城市總體規劃審查工作規則》，編制階段要進行規劃綱要的技術審查，成果上報后不僅要書面征求部際聯席會議成員單位(共15個)的意見，還要召開部際聯席會議審議。如果出現爭議，還要反復多次征求意見，編制審批周期動輒數年的狀況十分普遍，嚴重影響了法定規劃的時效性。可見規劃審批制度亟須改革。

(3)規劃實施嚴肅性、權威性不足。以往各類空間規劃實施的保障機制不健全，規劃執行不力、修改隨意的現象普遍存在;規劃朝令夕改， “一任領導、一版規劃”“領導一換、規劃重來”的現象普遍存在;一些地方領導的發展觀念存在偏差，加之規劃實施監督制度不健全，導致不尊重規劃和違反規劃的行為屢禁不止。針對這些矛盾，改革的訴求不僅是要建構統一的國土空間規劃體系，更要致力于完善規劃監督實施體系。

1.2.2 落實生態文明建設和對接“兩個一百年”目標

“建設生態文明是中華民族永續發展的千年大計”“必須堅持節約優先、保護優先、自然恢復為主的方針，形成節約資源和保護環境的空間格局、產業結構、生產方式、生活方式，還自然以寧靜、和諧、美麗”。

在經濟發展初期的工業文明時代，我國曾出現過片面強調經濟快速發展的現象，在取得巨大經濟發展成就的同時，也付出了沉重的資源環境代價。在新時代的發展中，必須樹立生態優先和綠色發展的新理念。

國土空間是生態文明建設的空間載體，生態文明建設不僅是理念，更是行動，需要將規劃落實到具體的國土空間上。為了統籌安排好對各類國土空間的開發、利用、保護、整治和修復工作，落實底線約束和生態優先，需要系統謀劃和搞好頂層設計，并要有體制機制的保障。構建統一的國土空間規劃體系，并將國土空間規劃的管理職能劃歸自然資源部，明確了機構職責，體現了黨中央、國務院的信任和推進生態文明建設的堅定意志。

《若干意見》 明確了國土空間規劃自上而下的傳導機制，各級國土空間規劃首先要落實國家戰略，在細化落實上級國土空間規劃要求的基礎上，提出本行政區的空間發展目標以及實現路徑，這關系到對接“ 兩個一百年”的奮斗目標。

二、國土空間規劃體系的基本內涵

2.1幾個基本概念

2.1.1“國土”及“空間規劃”

“國土”是指國家主權管轄下的地域空間，包括陸地、陸上水域、內水、領海、領空等，是由各種自然要素和人文要素組成的物質實體，是國家社會經濟發展的物質基礎或資源，是國民生存和從事各種活動的場所和環境。“空間規劃”是指涉及空間資源保護和利用的空間要素布局和空間用途分類的各單項規劃和規劃體系。

2.1.2“國土空間規劃”“專項規劃” 與“國土空間規劃體系”

“國土空間規劃”是對一定區域內國土空間開發保護在空間和時間上作出的安排，包括各行政層級的總體規劃和與有關行政層級總體規劃相對應的詳細規劃。“專項規劃”是指在特定區域、流域和特定領域，為實現特定功能，對空間開發和保護利用作出的專門安排，均是涉及空間利用的相關規劃。“國土空間規劃體系”是“國土空間規劃”與“專項規劃”的總稱。

相較于“空間規劃”，“國土空間規劃”強調了規劃對象—國土空間所具有的領土和主權屬性。國土空間規劃既包含尺度、區位、邊界三個空間要素，也包含稟賦、人的活動、權益三個與國土相關的要素，以及要有明確的空間范圍和邊界、清晰的責任主體和權利人。

2.2國土空間規劃體系的基本框架及內涵釋義

《若干意見》明確了國土空間規劃體系“四梁八柱”的基本框架，即國土空間規劃體系的編制和運作體系(圖 2)。

2.2.1 編制體系

規劃編制的類型和層級劃分大致可以分為三類五級。

(1)三類

國土空間規劃體系包含三種編制類型，分別是總體規劃、與之對應的詳細規劃，以及相關的專項規劃。

總體規劃是對一定區域內國土空間開發保護在空間和時間上作出的總體安排和綜合部署，是制定空間發展政策、開展國土空間資源保護利用修復和實施國土空間管理的藍圖，是詳細規劃的依據、相關專項規劃的基礎。

國家、省、市、縣編制總體規劃，下級規劃服從上級規劃;各地可根據實際條件，結合市、縣總體規劃或單獨編制鄉鎮級國土空間規劃。就總體安排和綜合部署而言，國家、省、市、縣及鄉鎮的這一規劃均屬于總體規劃范疇，但實際稱謂可有所不同(圖 2)。

詳細規劃是對具體地塊用途和開發建設強度等作出的實施性安排，是開展國土空間開發保護活動、實施國土空間用途管制、核發城鄉建設項目規劃許可證、進行各項建設等的法定依據，在市、縣和鄉鎮編制詳細規劃。在實際工作中，根據城鄉兩類地域空間和城鎮規模的差異，實行差異化的管理方式。

一是以城鎮開發邊界為界，實行城鄉有別的詳細規劃編制管理辦法，落實差別化的空間管控策略。城鎮開發邊界內，由市、縣自然資源主管部門組織編制詳細規劃，用途管制采用“詳細規劃 + 規劃許可”的方式;開發邊界外的鄉村地區，按照“有條件、有需求的村莊應編盡編”的原則，由鄉鎮人民政府組織編制“多規合一” 的村莊規劃，為詳細規劃范疇。

二是考慮到我國各市、縣、鎮的規模差異大，治理復雜性、管控難度存在巨大差異，因地制宜是必須遵循的基本原則。在城鎮開發邊界內，可以根據實際需要建立分級體系，如在地塊控規之上，可以增加街區控規、單元規劃等作為傳導落實總體規劃的環節。規模較小的城鎮，可直接編制地塊控規。地塊控規的深度應滿足核發建設項目規劃許可證與審定建設項目報批的管理要求。

專項規劃。國土空間規劃體系所指的專項規劃，是涉及空間利用的相關專項規劃，而不是所有的專項規劃。即在國家、省、市、縣層面，針對特定區域(流域)、特定領域，為體現特定功能，對空間利用和保護作出的專門安排。

因而，這里的“相關專項規劃”大致包含兩類：一類如海岸帶、 自然保護地等的專項規劃，以及跨行政區域或流域的國土空間規劃，由各級自然資源部門組織編制;一類是涉及空間利用的某一領域的專項規劃，如交通、能源、水利、農業、旅游等專項規劃，由相關主管部門組織編制?！度舾梢庖姟访鞔_要求“相關專項規劃要遵循國土空間總體規劃，不得違背總體規劃的強制性內容，其主要內容要納入詳細規劃”。

(2)五級

即對應我國行政管理的縱向治理體系，自上而下編制國家、省、市、縣、鄉鎮五級國土空間規劃，并根據需要編制相關專項規劃，編制深度和要求各不相同。

國家級即全國國土空間規劃，是對全國國土空間作出的全局安排，是全國國土空間保護、開發、利用、修復的政策和總綱，側重戰略性，強調的是國土空間總體格局和政策。

省級國土空間規劃側重協調性， 落實國家級規劃，強調省級區域的協調，明確本轄區的總體空間格局。省級行政區的空間規劃本身也具有很強的戰略性。

市、縣和鄉鎮這三級國土空間規劃都側重于實施性，這是相對于國家和省級國土空間規劃的作用而言。市、縣級國土空間規劃的編制，既要明確對市、縣域空間發展和保護的結構性引導，又要將底線管控的相關要求落到實處。鄉鎮級國土空間規劃的編制可以有一定的靈活性，各地可根據實際情況和需要采用不同的模式。

如在地域面積小、治理復雜性低的地區，可將市、縣和鄉鎮級國土空間規劃合并編制或同步編制;也可將數個鄉鎮作為一個編制單位合并編制，在規劃批準后由各鄉鎮分頭實施。

對應全國、省、市、縣級國土空間規劃，可根據需要同步或單獨開展相關專項規劃的研究和編制工作。此外，依據市、縣國土空間總體規劃及鄉鎮國土空間規劃，組織編制詳細規劃。

2.2.2 運作體系

國土空間規劃除了編制體系外，還要有相應的運作體系，基本分為編制審批、實施監督、法規政策、技術標準四個子體系。其中，編制審批和實施監督兩個子體系體現規劃工作的全流程，法規政策和技術標準兩個子體系為規劃工作提供法源和技術依據，是規劃編制、審批和監督實施順利進行的保障。

(1)編制審批體系。涉及到明確各級各類國土空間規劃編制主體、審批主體和重點內容。全國國土空間規劃由自然資源部會同相關部門組織編制，由黨中央、國務院審定后印發;省級國土空間規劃由省級政府組織編制，經同級人大常委會審議后報國務院審批;國務院審批的市級國土空間總體規劃，由市政府組織編制，經同級人大常委會審議后，由省級政府報國務院審批;其他市縣及鄉鎮國土空間規劃的審批內容和程序由省級政府具體規定。

海岸帶、自然保護地等的專項規劃，以及跨行政區域或流域的國土空間規劃，由所在區域的上一級自然資源部門牽頭組織編制，報同級政府審批。比如長江經濟帶國土空間規劃，由自然資源部會同相關部門和省、市共同編制，報國務院審批。

其他涉及空間利用的相關專項規劃，如交通、水利、農業、市政基礎設施等專項規劃的編制審批程序不變，仍由相關主管部門組織編制和實施，其編制時要進行相應層級的國土空間規劃“一張圖”審核。

(2)實施監督體系。明確一級政府、一級規劃、一級規劃事權，“誰審批、誰監管”，分級建立國土空間規劃審查備案制度;以“管什么就批什么”為原則，明確上級政府審查要點，精簡規劃審批內容。

擬“減少需報國務院審批的城市數量”，除直轄市、計劃單列市、省會城市外，不再以人口規模，而是以城市在國民經濟社會發展和戰略部署中的作用為依據，綜合考慮未來城鎮化發展的趨勢以及中央政府的管控責任，將在國家發展戰略全局中的重要節點城市和需要對特殊資源進行保護的城市列入國務院審批城市的名單。

相關專項規劃在編制和審查過程中除了要與國土空間規劃“一張圖”核對外， 在規劃批復后還要再疊加到國土空間規劃“一張圖”上實施監管。在空間用途管制層面，通過國土空間規劃對所有國土空間進行分區分類，落實用途管制。

《若干意見》要求強化規劃權威性并實施監督，依托國土空間基礎信息平臺，構建全國國土空間規劃“一張圖”，上級政府重點對下級國土空間規劃中的各類管控邊界、約束性指標等控制性要求施行有效的監管。

(3)法規政策體系。國土空間規劃編制和監督實施必須基于法制，《若干意見》專門講了完善法規政策體系問題，要求“研究制定國土空間開發保護法，加快國土空間規劃相關的法律法規建設”。在新的立法工作完成前的過渡期，既有的《城鄉規劃法》和《土地管理法》仍然有效。

自然資源部正在根據《若干意見》的要求，梳理相關法律法規;對改革涉及突破現行法律法規規定的內容，要按程序報批，取得授權后施行;在國家立法和中央部委制定法規和出臺政策文件的同時，非國務院審批的市、縣及鄉鎮國土空間規劃，根據《若干意見》，“由省級政府根據當地實際， 明確規劃編制審批內容和程序要求”。

(4)技術標準體系。國土空間規劃涉及到方方面面的技術標準問題;同時，規劃工作需要有延續性，需要結合新體系的建構，梳理現有的各類標準規范，并進行必要的調整、合并、優化和擴展，構建起“多規合一”的統一國土空間規劃技術標準體系，包括國土空間規劃編制方法和技術規程，規劃入庫標準以及實施監管的規范性要求等，涵蓋規劃編制、實施、監管的全過程。

根據 2017 年修訂的《標準化法》，標準分為國家標準、行業標準、地方標準和團體標準、企業標準。據此，規劃行業、地方有關部門等也應參與國土空間規劃編制和實施技術標準的制定工作。

三、國土空間規劃體系的主要特點

學習解讀《若干意見》，參考有關報告 ，國土空間規劃體系的建構主要有如下特點。

3.1 實現真正的“多規合一”

相比 2014 年四部委組織開展的“多規合一”試點，《若干意見》作為中央的決策，明確將主體功能區規劃、土地利用規劃、城鄉規劃等空間類規劃整合為統一的國土空間規劃。

接下來的國土空間規劃編制將按照統一的規劃分區及用途分類，實現一級政府“一本規劃、一張藍圖”的改革目標。在本次國土空間規劃編制過程中，同步構建上下貫通、一個標準、一個體系、一個接口、一張底圖、數據共享的信息平臺，實現“一個平臺”;在同一個信息平臺的基礎上，整合各類空間關聯數據，包括各相關專項規劃的主要空間數據，構建從國家到市、縣的國土空間規劃“一張圖”，實施監督信息系統，形成覆蓋全國、動態更新的“一張圖”。

同時，對相關專項規劃建立“一張圖”審核機制，強化國土空間規劃對各專項規劃的指導和約束作用。實現真正意義上的“多規合一”，才有望解決各類空間規劃重復、矛盾、打架的問題，并為“一張藍圖干到底”提供基礎性保障。

3.2 貫穿宏觀和微觀領域

國土空間規劃的跨度大、覆蓋廣，可謂是“縱向到底”“橫向到邊”， 因而承載的使命也前所未有地貫穿了從宏觀到微觀的多個領域。它既要承載和落實國家開發戰略，發揮宏觀功效，又要滿足人民群眾對美好生活向往的具體訴求，在微觀層面發揮功效。

具體而言，國土空間規劃在自然資源配置和空間布局上發揮戰略統領和剛性控制作用，強調底線約束，自上而下地編制五級總體規劃，通過約束性指標、“三條控制線”等管控邊界、剛性控制要求，逐級落實國家戰略和制定地方空間發展戰略。

在市、縣和鄉鎮層面，要尊重地方發展權，推進現代化治理轉型和事權匹配，國土空間規劃強調以人為本，改變過去見物不見人的情況，重視城市和鎮村內部功能布局和空間結構的科學合理與高效，完善與人民生活密切相關的各類公共服務設施配套，并著力改善城鄉空間品質。

3.3 既重視規劃編制，也重視監督實施

過去的規劃工作較為強調規劃編制的科學性和審批的程序性，相對忽視規劃實施，包括沒有明確的監管要求和重點。《若干意見》將建立規劃體系和監督實施作為一項整體的工作，給予了同等的重視。

在技術角度，新的規劃體系強調下級規劃服從上級規劃，相關專項規劃、詳細規劃要服從總體規劃;規劃編制的科學性是嚴格執行的前提，強調以國土“三調” 的真實數據為基礎，開展資源環境承載能力和國土空間開發適用性評價(即“雙評價”)、現狀評估和風險評估(即“雙評估”)等基礎性工作，開展重大問題專題研究。

《若干意見》 重申了“規劃一經批復，任何部門和個人不得隨意修改、違規變更，防止出現換一屆黨委和政府改一次規劃”的現象。在工作機制角度，要求“組織、人事、審計等部門要研究將國土空間規劃執行情況納入領導干部自然資源資產離任審計，作為黨政領導干部綜合考核評價的重要參考”。從制度建設、監管手段上，使規劃從編制審批到監督實施形成閉合環。

3.4落實“放管服”改革

《若干意見》提出要“推進‘放管服’改革”。“放管服”，具體而言，就是“簡政放權、放管結合、優化服務”。國土空間規劃體系的建構體現了“放管服”的原則，強調了“一級政府、一級事權”，“管什么就批什么”;編制事權要下沉，但審批內容要明確。

自然資源部為落實《若干意見》，發文進一步明確了省級和國務院審批的市級國土空間總體規劃的審查要點。重點從目標定位、底線約束、控制性指標、相鄰關系四方面進行控制性審查。同步簡化報批程序，從而壓縮審批時間。

在實施項目規劃審批中，也要體現“放管服”。包括優化現行建設項目用地(海)審批、規劃選址以及建設用地規劃許可、建設工程規劃許可等審批流程，力求實現“多審合一” 和“多證合一”，以提高行政效能和優化營商環境。

3.5 以先進的數字技術為支撐

國土空間治理能力的提升離不開現代化的技術手段。落實《若干意見》的要求，新的規劃體系要運用先進數字技術支撐國土空間規劃編制、審批、實施、監測、評估、預警，實現規劃編制全過程、規劃實施的全周期監管。

本輪市、縣級國土空間總體規劃編制，要求同步搭建國土空間基礎信息平臺，整合各類空間關聯數據，搭建從國家到市、縣級的國土空間規劃實施監督信息系統，形成覆蓋全國、動態更新、權威統一的國土空間規劃“一張圖”。

今后可通過平臺對相關專項規劃進行“一張圖”核對，以確保不突破底線、紅線和邊界，從而真正實現國土空間規劃對各專項規劃的指導、約束和落實國土空間用途管控。

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