城鄉規劃師|地勘改革到底怎么辦?怎么改?
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今年2月14號，中央通過了《關于深化事業單位改革試點工作的指導意見》，按照要求，2020年底事業單位必須改革完畢。2020年已過大半，距離最后期限僅剩不到2個月時間。
2019年，除吉林、江蘇、內蒙古等3個省份外，全國地勘單位分類改革的階段性任務基本完成(據《2019年度全國地質勘查行業發展報告》)。當前重要關頭碰巧遇上疫情，企業化改革難度增大，可能這也是一些省份的改革方案遲遲未公布的原因。
自然資源部研究人員根據對地勘單位改革的一系列分析，總結出沒能完全解決的問題：
商業性地質工作市場運行尚不健全;
地勘行業現代企業制度還未完全建立;
要素市場化配置還存在差距。
一、地勘行業市場化改革進程回顧
我國改革開放近四十年來，隨著經濟、政治、社會等各項改革的不斷深入，地勘單位改革也在不斷推進，從1979年的專業化改組到現在的事企分離，從“一業為主、多種經營”到“戴事業帽子、走企業路子”，每一次改革都賦予了時代特征，盡管由于改革措施不完善、政策不配套，改革目標未完全實現，但是在不同時期對地勘經濟發展都起到了積極作用。
1.1改革起步與推動(1979—1992)
1979
全國地質局長會議在北京召開，會議確立了“地質—找礦為中心”的工作方針，并第一次提出“按專業化分工原則改組地質隊伍”，這是最初的改革嘗試。
1982
原地質部增加了對礦產資源開發利用的監管職能，更名為地質礦產部，開始主導我國地質工作體制機制與市場化改革。
1985
地質礦產部先后發布《關于簡政放權、搞活地質隊的暫行規定》和《關于改進地質工作計劃體制的若干暫行規定》，提出“一業為主、多種經營”的改革方向。
1987
印發《地質工作體制改革總體構想綱要》，對1986年初部黨組提出的“三化”改革進行了明確：“逐步實現部分地質工作成果商品化、地質勘查單位企業化或經營管理企業化、部分地質隊伍社會化”。
孫大光(1917-2005)原地質礦產部黨組書記、部長倡導并確立了“以地質找礦為中心”的地質工作指導思想，在任期出臺或啟動《關于簡政放權、搞活地質隊的暫行規定》、《地質工作體制改革總體構想綱要(討論稿)》
1.2市場格局初形成(1979—1992)
1993
中編辦、地質礦產部發布《地方地質勘查主管部門機構改革方案》，重點推動行政管理與地質勘查開發經營管理及隊伍管理分開。
1998
國務院出臺礦產資源勘查、開采登記和礦業權轉讓管理等行政法規，逐步實現礦產資源從計劃管理向市場配置方式轉變。
1999
撤銷地質礦產部組建國土資源部后，國務院辦公廳發布《地質勘查隊伍管理體制改革方案》，推動公益性和商業性地勘隊伍分開建設。這一時期地勘單位企業化進程加快，油氣勘探開發單位全面轉企，原由國家各部門管理的地勘隊伍逐步移交地方，實行屬地化管理、企業化經營。
2000
國務院辦公廳和國土資源部相繼出臺配套政策，重點推動公益性、商業性地質工作分開，國家財政不再撥付用于開展商業性地質工作的經費，對企業化的地勘單位，國家不再下達工作任務。
經過一系列改革，關于地勘行業的政府、企業、市場關系逐步厘清，公益性、商業性地質工作分開，地勘隊伍企業化和礦業權配置市場化的格局基本形成。
1.3市場運轉有序(2003-2010)
2003
國務院辦公廳發布《關于深化地質勘查隊伍改革有關問題的通知》。國家財政不再撥付用于開展商業性地質工作的經費;對于企業化的地勘單位，國家不再下達地質工作任務，只能通過按市場規劃、以市場競爭方式生存和發展。
2006
國務院發布《關于加強地質工作的決定》，提出要“深化體制改革，大力推進地質勘查管理體制和運行機制轉變，加快構建與社會主義市場經濟體制相適應的地質工作體系”。
2010
原國土資源部出臺《關于促進國有地勘單位改革發展的指導意見》，對已經轉制為企業或積極推進企業化改革的國有地勘單位給予政策支持，加強收入分配制度、人事制度、產權制度、法人資本運作等方面的改革，一方面建實建強地方公益性地質隊伍，另一方面做大做強地勘企業，推進現代企業制度的建立。
這一機制在2011年國務院推行的找礦突破戰略行動中發揮了重要作用，形成了多渠道資金投入、多元主體參與的地質找礦格局，也帶動了礦業權管理制度改革和礦業權交易市場體系的建設完善。
1.4市場體系建立(2011以來)
這一階段雖然沒有專門針對地勘行業改革的文件出臺，但是改革力度未減。經過一系列的制度改革和建設，地勘行業市場運行環境進一步改善，地質工作市場體系基本建立。
2011
按照《中共中央國務院關于分類推進事業單位改革的指導意見》，持續推進國有地勘單位分類改革，按照社會功能將國有地勘單位進一步劃分為承擔行政職能、從事生產經營活動和從事公益服務三個類別，拉開了地勘單位分類改革的序幕。
重點對礦業權出讓制度、礦產資源儲量制度、地質勘查資質管理制度和監管制度等進行了修改完善。
此輪分類改革，存在幾大問題：
一是公益性事業單位偏多。
從各省(自治區、直轄市)已批復文件的情況看，地勘單位多以公益類為主。據統計，在已完成的407家地勘單位分類中(不含陜西省所屬地勘單位)，劃分為公益類的比例高達93%，其中：公益一類124家，占總量的30.5%;公益二類有257家，占總量的63.1%;生產經營類13家，占總量的3.2%。
二是事業單位分類標準尺度把握不一致。
大部分省(自治區、直轄市)地勘單位類別的選擇基本上是按照“自愿站隊”的原則進行的。
三是相關配套政策沒有跟上。
從目前掌握的情況來看，除安徽省專門出臺了相關配套政策外,其余各省(自治區、直轄市)對公益一類事業單位與公益二類事業單位在財政保障等政策方面并沒有什么差別。
我國地勘行業市場化改革大事記：
二、影響地勘行業市場化改革深化主要問題
2.1商業性地質工作市場運行尚不健全
公益性與商業性地質工作分開，是地勘隊伍企業化、地勘工作市場化運行的基礎。由于對公益性與商業性本身的認識與界定存在一定的問題，加上幾十年來形成的地質工作格局，公益性質的地勘單位因慣性驅使并沒能完全從商業性地質作中抽身。實施找礦突破戰略行動以來，雖形成了多元主體和多資金渠道投入的地質找礦態勢，但公商混行、政資不分、事企不分局面沒有根本改變。本應承擔行政職能與公益職能的事業單位承擔了大量應該由市場主體承擔的工作，而企業性質的地勘單位又通過爭取公益性項目獲得市場收入。2019年全國礦產勘查投入資金88.03億元，其中，中央財政為21.92億元，占24.9%;地方財政為22.02億元，占25.0%。可見財政投入在礦產勘查市場依然占較大比重。
2.2地勘行業市場主體培育不夠
地勘單位一直努力按照市場經濟改革的要求尋求發展，但由于自成立以來就靠財政撥款，沒有資本積累，本身不具備市場經營的經驗和能力，只能依靠勘查技術優勢獲取市場增量。有些地勘單位雖取得一定找礦成果，但探轉采成本高，建設周期長，又缺乏礦業資本市場融資渠道，短期內難以轉化為經濟實力和市場競爭力。
事、企混行未根本改變，受制度影響，限制了地勘單位的市場活力。這種混合體制致使國有地勘單位不能建立現代企業制度，難以成為市場主體。
2.3地勘要素市場化配置程度不夠
一是礦業權市場體系尚需完善。礦業權的市場配置是地質工作市場體系良性運行的標志與關鍵。但以往出臺的各種礦業權交易規則重點針對一級市場，主要是對政府出讓行為的約束，沒有專門的交易規則規范二級市場的交易行為或者對轉讓交易過多限制，使礦業權人之間的轉讓問題層出不窮，影響了市場有序運轉。
二是礦業資本市場建設有待加強。市場經濟條件下，探礦采礦都應是市場行為，財政資金應從礦產勘查與開發領域撤出，由市場主體通過各種形式融資投資。但是目前我國礦業資本市場并不健全，國外風投資本也無法進入，市場主體只能通過自身積累、發行債券、銀行貸款甚至民間借貸等方式獲取資金，無法直接通過證券市場進行上市融資，直接影響企業進行礦產勘查開發的積極性。2018年全國共出讓非油氣探礦權346個，財政全額出資勘查的探礦權數就有175個。政府和事業單位直接投資找礦的形式，離市場配置資源有較大差距。 三是地質人才市場化配置還需政策支持。不完全的市場化改革，存在體制機制障礙，受人才培養、引進、流動和獎勵激勵、薪酬政策等的限制，新型、領軍人才保不住、進不來，這是目前所有地勘單位改革發展面臨的共性問題。 四是地質成果、數據信息市場化程度不夠。公益性地質工作由國家財政投入，成果歸國家所有，供社會無償使用。但從使用總體情況看，地質數據信息市場化還遠遠不夠。
三、促進地勘行業市場化改革的建議
1加快公益性、商業性地勘單位分類改革要建立適應市場經濟體制運行的地質工作體系，必須清晰界定公益性與商業性地質工作，不同性質工作交由不同性質主體承擔，真正實現公商分開、政企分開、事企分開。
行業主管部門應按照國務院事業單位分類改革的文件要求對公益一類和二類單位職能進行界定，從經濟、社會、生態、民生對地質工作的需求出發，對中央與地方公益性地質工作需求、政府購買服務需求量開展評估，科學確定從事公益性服務工作的隊伍規模，評估確定區域經濟規模和市場化程度對轉為企業的地勘單位的容量和條件，從利于行業發展角度指導分類改革。
尤其是對公益二類事業單位數量和運行機制進行綜合研判，對需保留的公益性隊伍數量和規模進行宏觀控制，避免公益性單位數量過多、規模過大，甚至需要預留一定的補充空間。
2加強政策扶持，培育地勘行業市場主體
今后要繼續推動國有礦業企業改革，創造政策環境扶持發展非公有制礦業企業。針對國有地勘單位，建議在公益性隊伍總量控制基礎上，通過產權制度改革推動地勘單位的轉企改制，以重組、合并、職工入股等形式，對地勘單位進行重構，成立相應專業技術為主業的企業化集團，建立科學的法人治理結構和現代企業制度，配套以相關的行業準入、稅收減免、土地劃撥、養老保險等政策扶持，幫助轉企隊伍轉向相關行業及地質延伸產業。
支持地勘單位探采一體，實現所有權和經營權分離，國有資本控股和參股，從制度上推動和實現政企分開。
3完善產權制度，建設地質要素市場體系
完善礦產資源產權制度。明確政府作為礦產資源所有者權益代表的作用與權限，賦予擁有礦業權使用權的市場主體處置、抵押其財產權的權利，促進市場公平。 加強礦業權市場體系與市場運行法規建設。建立具有獨立法人資格的礦業權市場交易機構，建立統一的礦業權交易平臺。完善礦業權出讓制度與轉讓制度，全面放開二級市場，豐富礦業權轉讓形式，簡化礦業權取得和流轉手續。建立市場監管體系和信用監管體系。 加快完善運轉有序的礦業資本市場。建立證券交易所、中介服務機構、金融投資機構等資本市場主體與礦業勘查主體的市場溝通平臺，為地勘單位、礦業公司提供融資渠道，通過市場籌集礦產資源勘查開發資本，改變財政投入礦產勘查的局面。 建立地質專業技術人才評價標準，促進人才市場流動。考慮地勘行業技術密集型工作的特點，建立行業專業人才評價標準體系，建立地質師獨立資質評估制度，或合格人士制度，鼓勵專業人才企業間、行業間自由流動。鼓勵生產與科研結合，制定與科研效益、生產效益掛鉤的薪酬政策，建立相應的獎勵制度，提高技術人員從事地勘工作和科學研究的積極性。
加強地質數據信息發布與市場交易平臺建設。完善地質數據信息產權界定，加強對商業性地質數據信息的管理。依托全國地質資料館、礦業權市場交易機構、證券市場信息平臺以及科技成果交流平臺等，建立統一聯合的信息發布平臺。對地質數據信息的查詢、有償服務、市場交易等提供標準與渠道，實現地質數據信息的市場配置。
4建立地質勘查行業質量管理體系
地質勘查資質管理制度取消后，對地質勘查單位的人員、設備沒有硬性要求，準入門檻降低，地質勘查工作開展按市場規則由供需雙方雙向選擇，容易造成質量監管困難。建議建立和完善地質勘查行業質量管理體系，建立和完善相應專業領域的質量標準，為地質工作驗收提供參考依據，也為供需雙方達成協議提供先決條件，有效保證國家地質工作總體質量。
結語
改革儼然是無法倒退的洪流，疫情讓本來就處于寒冬的地勘行業雪上加霜，雖然改革難，但是工作還是要做，第一步往往是最難的，早改革有搶占紅利的先機，被逼到山窮水盡不得不改的時候那就晚了。
2020年，對40萬地勘人來講， 面臨地勘改革和投入減少，注定不平凡。
2020年地勘單位看似確實“難”，但這也是“難”得機遇，關鍵在于我們如何看和如何行動!
當我們以積極的心態，主動作為，發揮工勘和礦業專業優勢，抓住全國地勘改革后地質管家服務和礦業經營的機會，一定會趟出新時代屬于地勘人的光明大道。
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