城鄉規劃師|空間和指標雙約束：“圖”“數”結合的彈性控制體系
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摘要
以往各類規劃的用途管制手段雖各有特點，但已無法滿足新時期國土空間總體規劃“一張藍圖干到底”的總體要求。本文通過分析用途管制手段的內容及作用，提出用途管制應從空間約束和指標約束兩方面出發，根據管制對象在空間尺度、功能重要性和功能排他性三個維度的特點，形成“圖”“數”結合的彈性控制體系，以達到保障底線、兼顧發展彈性的目標，實現規劃能用、管用、好用。
國土空間用途管制是自然資源部的一項主要職責，因而，規劃編制中涉及的用途管制手段尤為重要，以往的各類規劃管制手段往往側重于某一方面而顧此失彼[1]。譬如，城鄉規劃注重空間約束，通過空間邊界限定土地發展權，而土地利用總體規劃則側重于指標約束，但其管控較強而導致規劃彈性不足。以上兩者進行管制用途變更的主要途經是通過修編規劃的方式進行，這容易引發部門權責沖突，導致規劃內容相互打架[2]。規劃沖突的本質是各部門對于其所涉及國土空間土地發展權的配置差異，現狀沖突即是部門博弈的結果[3]。目前，我國土地開發采取的是最嚴格的審批制[①]，如何在管好底線的同時預留合理的發展彈性，是保障總體規劃能用、管用、好用的基礎。本文主要對自然資源部2020年9月發布的《市級國土空間總體規劃編制指南(試行)》(以下簡稱《指南》)中體現出來的國土空間用途管制方法進行解讀，以期探尋一種符合當下要求的彈性控制體系。
1.空間約束
◆ 1.1 國土空間總體格局
國土空間總體格局是一種宏觀層次的空間約束類型，強調系統性和前瞻性。從關系上看，規劃分區是總體格局的落實與細化，主要通過控制線體系和其他空間布局體系來實現。其中，控制線體系要求清晰、明確的邊界條件，要“作為開發建設不可逾越的紅線”;其他空間布局體系更強調層次性、結構性和連通性等內容，對于邊界條件沒有提出明確的要求。
◆ 1.2 控制線體系和其他空間布局體系
控制線體系包括生態保護紅線、永久基本農田、城鎮開發邊界(以下簡稱“三線”)，以及結合地方實際提出的歷史文化、礦產資源等其他底線內容。
其他空間布局體系主要是指控制線體系之外涉及空間布局和引導要求的內容，其中有部分內容要求提出空間布局和指引，如市域重要交通廊道、能源通道、應急用地和大型危險品存儲用地等;另一部分內容更強調布局原則和標準的合理性，如城鄉基礎設施和公共服務設施網絡體系、開敞空間和慢行網絡等。
◆ 1.3 空間約束要素之間的關系
針對不同的約束要素有不同的管控手段和標準，厘清空間約束要素之間的關系是關鍵。如圖1所示，各類空間約束要素之間的關系可以從空間尺度、功能重要性、功能排他性三個維度來理解。其中，空間尺度反映的是管制對象在其主導功能上的尺度效應，即由于管制對象尺度變化造成的功能變化。在“五級”層次的國土空間總體規劃中，即使同一管制對象的約束內容和方式也會有所變化。功能重要性反映的是事權層次，一般來講功能更重要的管制對象所處的事權層次更高，不同事權層次采用的約束手段也將不同。對于市級國土總體空間規劃來講，事權層次“三線”最高，主要為上級事權;其他控制線和鄰避空間布局次之，主要為本級事權;其他空間布局最低，主要為本級和下級事權。功能排他性反映的是主導功能相互替代及兼容性的能力，排他性越弱則更易與其他功能相混合，用途變更的彈性就更大。
圖1 各類空間約束要素之間的關系
2.指標約束
國土空間管制在空間約束的基礎上，還需要有條件約束，主要表現為規模指標和用途管制規則兩種類型，在規劃編制過程中，條件約束的核心是指標約束。
◆ 2.1 規劃指標體系
《指南》中的規劃指標體系分為空間底線、空間結構與效率、空間品質三大類，共計35項。其中包含了13項約束性指標、16項預期性指標、6個建議性指標，并分為市域和中心城區兩個指標統計范圍。
◆ 2.2 用途管制規則
目前用途管制規則尚未完善，《指南》中的強制性內容(附錄F)和城鎮開發邊界劃定要求(附錄G)，從側面反映出市級國土空間總體規劃中各類控制線和規劃分區用途管制強度的高低。“三線”管控要求最高，而城鎮開發邊界最為復雜。城鎮開發邊界劃定一定程度上是通過處理好開發邊界底圖與底數的關系，從而實現剛性管控和發展彈性的平衡。
◆ 2.3 底圖與底數的關系
《指南》要求在統一底圖、底數的基礎上完成市級國土空間總體規劃的編制工作，底圖對應空間邊界及空間關系，底數對應邊界內表征某種功能的規模指標。從用途管制的彈性角度來看，規模指標底數與其對應的底圖幾何投影面積之間差異越小，則用途管制彈性越弱，反之則越強。譬如，為了落實耕地的特殊保護制度，永久基本農田保護范圍的幾何投影面積一般僅略大于永久基本農田保護指標，剩余部分表現為維持永久基本農田內耕地條件的機耕道、田坎、溝渠等農田水利設施用地，嚴禁非農建設。
而《指南》規定的城鎮開發邊界是由城鎮集中建設區、城鎮彈性發展區和特別用途區組成(圖2)，城鎮開發邊界以及城鎮開發邊界內的特別用途區原則上不得調整。“劃入城鎮集中建設區的規劃城鎮建設用地一般不少于市轄區規劃城鎮建設用地總規模的80%”，縣級則是90%。城鎮彈性發展區面積原則上不超過城鎮集中建設區面積的15%，《指南》還對常住人口較多、收縮城鎮和人均指標顯著超標的城鎮進一步控制彈性控制區所占的比例。對于開發邊界圍合面積超過城鎮集中建設區面積1.5倍的，需要對其合理性及必要性作出說明。以上均是通過規定“圖”與“數”之間的關系，保障規劃的合理性與發展彈性。
圖2 空間關系示意圖
3.彈性控制體系
◆ 3.1 底圖、底數的確定
《指南》主要通過一系列名詞解釋和注釋等內容，最終確定了國土空間中邊界、用地和人口的對應關系，以此實現“圖”與“數”的對應。在彈性控制體系中，“圖”即是空間相關的約束，包括邊界位置、空間布局、連通性和近鄰關系等;“數”即是指標相關的約束，包括總規模、新增規模、數量上下限和倍數關系等。對管制對象而言，不同的“圖”“數”組合關系，意味著不同的管制要求和控制彈性。
◆ 3.2 彈性控制原則與方法
為了保障國土空間保護與開發的彈性，市級國土空間規劃管制體系的彈性控制包含兩個方面的內容：一方面是邊界保持彈性，表現為邊界調整的難易程度或事權層次的高低;另一方面是功能保持彈性，表現為用途轉換的約束性強弱或開發與保護功能復合度的高低。如圖3所示，按照要素功能自身的重要性與排他性，可以將國土空間規劃管制對象分為四類：
圖3 國土空間規劃管制的對象示意圖
01重要性非常高、排他性非常強的管制對象，如永久基本農田、生態保護紅線、城鎮開發邊界，這一部分采用“圖”與“數”雙重嚴格約束。
02重要性高、排他性非常強的管制對象，如地質災害區、蓄滯洪區、礦產區等，采用“圖”嚴格約束，“數”可根據實際需要調整，或者采用復合控制的管控手段，以增加彈性。
03重要性高、排他性強的管制對象，如交通市政設施廊道、城市“六線”，主要采用“圖”的約束，但可隨著設施變更或者城市發展實際情況進行調整，邊界存在一定的彈性。
04重要性非常高、排他性強的管制對象，如耕地、林地，主要采用指標約束，邊界存在較大的彈性。
◆ 3.3 尺度效應下的“圖”“數”組合關系
國土空間總體規劃分為國家級、省級、市級、縣級和鄉鎮級五級，管制對象的尺度效應顯著，即使對同一管制要素，在不同層次的規劃中可采取不同類型的“圖”“數”組合方式，以適應規劃傳導的要求。在規劃自上而下傳導的過程中，“圖”側重于底線要素的剛性管控，事權層次越高則剛性越強;而“數”側重于重要功能的彈性約束。一方面，指標的大小反映了約束性的強弱，包含了發展彈性;另一方面，根據經濟學上的科斯定理[②]，在產權明確的情況下，一切可量化的資源要素，都可以通過優化資源配置達到帕累托最優，這也是彈性控制的一部分內容。
因此，在尺度從大到小傳導過程中，應以指標即“數”的傳導為主，空間即“圖”的傳導為輔，只有那些特別重要的內容，才需要通過“圖”來進行約束。國家級和省級國土空間總體規劃向市級規劃傳導以“數”為主，包括主導功能和相關指標的安排。市級向縣級規劃傳導以“數”為主、“圖”為輔，主要落實上級分解指標，同時要劃定和劃示重要空間及控制線。縣級向鄉鎮級規劃傳導則“圖”“數”并重，要求將劃定和劃示的各類空間及控制線在鄉鎮級規劃中落實，并提出對應的指標控制要求。鄉鎮級規劃應實現規劃“圖”“數”的一一對應，明確管制對象的具體要求。
4.結論
文章主要通過對《指南》中用途管制手段涉及的空間約束和指標約束相關內容進行解讀，認為其通過“圖”“數”的不同組合實現用途管制的彈性管控，而“圖”“數”的組合方式由管制對象在空間尺度、功能重要性和功能排他性三個維度上的特點來決定。由此得出國土空間總體規劃在用途管制方面的彈性控制體系，“圖”“數”結合的管制手段，在各級規劃中均有一定的普適性。
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