城鄉規劃師|“一傳到底”還是“市區協同”： 國土空間規劃分級傳導的昆明初探
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自中央2013年在《中共中央關于全面深化改革若干重大問題的決定》中首次提出了“空間規劃體系”概念以來，國家層面不斷出臺多項政策文件推進空間規劃體系重構，各地方也陸續通過各類試點工作積累了一定的地方經驗。從目前探索的方向來看大多關注國土空間規劃體系本身如何構建，而對地方不同層級國土空間規劃之間，尤其是國土空間總體規劃-控規之間的傳導內容及機制并沒有統一的可借鑒經驗。在“多規合一”之后，傳統城市總體規劃與下層次控制性詳細規劃之間的關系將要面臨國土空間總體規劃-控規傳導關系的重構。在此背景下，本文聚焦地方事權下的國土空間規劃分級傳導機制，尤其是國土空間規劃-控規傳導路徑，希望結合昆明國土空間規劃以及控規編制過程中的一些實踐及思考進行地方初步探索。
昆明國土空間規劃體系構建
1、范圍界定
昆明市域遼闊達2.1萬平方公里，行政管轄事權層級多而復雜，不同事權下構建的空間規劃體系略有差異。本文主要討論“市級國土空間總體規劃-市轄區分區規劃-控規”的傳導。
2、昆明國土空間規劃分級
結合目前的探索及實踐，昆明市轄區范圍試圖縱向傳導“國家級國土空間規劃-省級國土空間規劃-市級國土空間總體規劃”，構建“分區規劃-單元空間規劃”的國土空間規劃體系，橫向構建“國土空間規劃+專項規劃+實施規劃”“三類”規劃體系。其中地方事權下的昆明國土空間規劃主要構建“市級-區級-單元級” 三級規劃體系，各級作用及重點不同。
昆明國土空間規劃體系示意圖
昆明市級國土空間總體規劃重點落實國家和省級戰略要求，充分結合城市總體規劃試點城市、土地利用總體規劃試點城市“雙試點”要求及新時期市縣國土空間規劃編制要求，融合多規，重點對應市級以上事權，突出“定位、結構、規模、底線”管控。
分區規劃/縣級國土空間總體規劃起到“承上啟下”的作用，“承上”體現為嚴格傳導落實“三線”管控;細化落實功能布局、重大基礎設施部署;分解落實重要管控指標;在“三線”基礎上劃定城鎮規模邊界，分期引導和管控城市建設用地集中集約開發。“啟下”體現為劃定空間單元，并針對下一層次空間單元提出細化管控要求，明確區級 “六線”內容，為市級國土空間規劃內容傳導至控規層面奠定基礎。
單元規劃進一步具體落實管控要求，明確用地性質、開發強度、生態管控、耕地管控、產業發展正負面清單等相關要求。單元規劃既可以是針對城鎮發展區域的單元控規，也可以是針對生態或農業發展核心區域的生態單元詳細規劃、農業單元詳細規劃或功能復合地區的單元詳細規劃。本文取城鎮發展地區兼具生態功能的復合型單元控規為研究對象。
昆明國土空間規劃傳導路徑
昆明市國土空間規劃(市轄區范圍)“市級-區級-單元級”三級傳導主要通過指標管控、空間管控及功能管控三大抓手，“剛性管控”+“彈性管控”兩條路徑進行空間規劃傳導和實現。功能管控主要體現為從“城市發展定位-區級發展定位-功能分區-用地性質”的傳導。指標管控主要體現為重點監管指標的分解傳導和核心發展指標的分解落實及反饋，一方面突出剛性傳導，另一方面突出動態彈性監管和調整。空間管控主要體現為生態保護紅線、永久基本農田、城鎮開發邊界、城市“六線”的剛性傳導及其他市級事權管控邊界(城鎮開發邊界、生態控制線)“市區協同”劃定，最終銜接落實到具體控規方案中。
昆明國土空間規劃分級傳導路徑示意圖
分級傳導實證分析
本次研究對象為昆明“市級-區級-單元級”三個層級的國土空間規劃傳導研究。市級國土空間規劃層面研究對象選取昆明市國土空間規劃市轄區層次(不含外圍縣)。區級國土空間規劃層面研究對象選取昆明市盤龍區國土空間規劃，研究范圍886平方公里，分解為12個空間單元(城市功能單元6個、混合功能單元2個、生態功能單元4個，無農業功能單元)。單元級國土空間規劃層面研究對象選取昆明市盤龍區九龍灣單元控規，屬于混合功能單元，兼具城鎮發展及生態保護的功能，研究范圍22.9平方公里。
昆明市(市轄區)-盤龍區-九龍灣單元位置示意圖
“市-區”規劃傳導
1、功能傳導
昆明市級國土空間總體規劃圍繞“世界春城花都、歷史文化名城、中國健康之城”三大城市品牌，建設“輻射南亞東南亞的區域性國際中心城市”的總體發展定位下，進一步明確盤龍區作為昆明主城組成部分，重點承載經濟貿易、科技創新、金融服務、人文交流、康養旅游中心和國際綜合樞紐功能，注重城市品質的提升和公共服務的優化。
盤龍區國土空間規劃積極響應昆明總體發展定位及對本區發展要求，打造“健康宜居示范區、國際商務、總部經濟、生物科創、旅游康養、人文交流重要功能區”，并將承擔功能落實到具體空間。
盤龍區戰略指引圖
2、指標傳導
昆明市級國土空間規劃建立“重點監管指標+核心發展指標”兩類指標體系。重點監管指標為各類自然資源約束性指標及建設用地集約節約利用指標，對應國家管控事權，為剛性傳導內容;核心發展指標為核心功能的細化。
盤龍區國土空間規劃將市級重點監管指標嚴格分解落實，并納入區政府及部門考核;結合自身功能定位，選取部分指標并補充特色指標構成區級核心發展指標，納入國民經濟五年規劃。由此，區級構建“重點監管+核心發展+特色發展”指標體系。
表 市-區重點監管指標傳導落實表 市-區核心發展指標傳導落實
3、空間傳導
昆明市級國土空間規劃在“雙評價” 基礎上，確定昆明國土空間保護、開發、利用、修復、治理總體格局，構建多中心、網絡化、組團式、集約型的城鄉國土空間格局，統籌優化劃定生態保護紅線、永久基本農田、城鎮開發邊界“三線”及城市“六線”，明確管控要求。統籌安排市域交通等基礎設施布局和廊道控制要求，明確重要交通樞紐地區選址預控和軌道交通走向。
盤龍區國土空間規劃嚴格落實“三線”及市級“六線”，進一步深化劃定區級“六線”;空間上落實區域交通設施安排，預留通廊;結合生態保護要求及集約利用土地要求，在生態保護紅線的基礎上，劃定生態控制線，提出管控要求;結合分解建設用地指標及區發展訴求，在開發邊界內劃定城鎮規模邊界(即建設用地范圍)，引導城鎮集聚發展。
“區-單元”規劃傳導
以單元空間作為“區-單元”空間規劃傳導的載體，構建覆蓋全域的主導功能分區，并從土地用途、發展指標、產業準入名錄多個方面提出單元管控要求。
1、功能傳導
區級國土空間規劃以用途管制方式實現功能分區與傳導，構建生態、農業、城鎮“三大類”，并對應細化為基本農田集中區、鄉村振興區、休閑游憩區、生態保護區、農林復合區及居住生活區、公共服務設施區、商業辦公區、工業倉儲區、公用基礎設施區、大健康產業區“十一中類”。
在盤龍區國土空間規劃中明確了九龍灣單元空間以大健康產業功能及居住生活功能為主導，兼具生態保護及休閑游憩功能，并對相應的土地用途提出了管控要求。
2、指標傳導
九龍灣單元控規中按照區級國土空間規劃單元管控提出的建設用地占比、健康產業用地占比、人均綠地指標、公共服務配套標準、開發強度、人均設施指標等相關量化管控指標要求進行細化和落實。
3、空間傳導及反饋
九龍灣單元控規嚴格落實管控“三線”及城市“六線”內容，落實生態控制線管控要求，保障相應基礎設施、公共服務設施配套落地。同時，建立國土空間總體規劃地方事權調整機制，結合控規編制方案，充分考慮地方發展訴求，在不觸碰底線的情況下，以區級城鎮規模邊界的建設規模為“天花板”，進一步深化細化，結合具體發展訴求優化城鎮規模邊界(城鎮集中建設區)及生態控制線范圍，實現國土空間資源的有序高效利用。九龍灣單元通過單元控規研究，將建設用地面積從區級城鎮規模邊界226公頃縮減為201公頃。
規劃傳導的思考
昆明市國土空間總體規劃、區級國土空間規劃及局部地區控規正在同步編制或升級，規劃分級傳導探索也處于進展中。本文試圖結合昆明近期開展的國土空間規劃相關工作，初步研究構建昆明國土空間規劃體系，重點探索“市級-區級-單元級”國土空間規劃傳導路徑。結合實踐發現在“市-區-單元”三級國土空間規劃同步推進的過程中，自上而下的剛性傳導必須重視，但同時，在地方管控事權范疇內，適當的“市區協同”和自下而上的反饋機制建立也顯得非常重要，是保障規劃符合地方發展訴求的重要手段。
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