城鄉規劃師|“十四五”規劃和國土空間規劃編制中要推進縣域內就近城鎮化
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導讀
目前我國國土空間規劃體系頂層設計已經基本形成，自然資源部和相關部門正在組織編制全國國土空間規劃。92歲高齡的胡序威先生作為學會顧問、終身成就獎獲得者撰文分析我國城鎮化空間格局的演化趨勢，他強調，有關我國人口城鎮化的空間格局的演化應成為編制全國國土空間規劃的重要組成部分。胡序威先生指出，針對我國現有城市群外圍的廣大農村地區，大力發展縣域經濟，鼓勵部分需轉移的農民在縣域內就近城鎮化，已提到重要日程。同時，為了推進縣域內的就近城鎮化，胡序威先生也分析了需要解決的三大制度性問題，為“十四五“規劃和”全國國土空間規劃綱要”的制定提供借鑒。
國土指國家主權管轄范圍內的地域空間。國土既是資源，也是環境，包括自然和人文兩個方面。經濟社會發展，工業化和城鎮化必然要涉及國土資源的開發利用和國土環境的治理保護。土地是不可移動的自然資源，因而也是最重要的國土資源。編制全國國土總體規劃就是要使經濟社會的發展與城鄉人口的分布、資源的開發利用和環境的治理保護在全國不同的地域空間綜合協調，和諧共處。因而有關我國人口城鎮化的空間格局的演化應成為編制全國國土空間規劃的重要組成部分。
編制綜合性的國土空間規劃應兼顧經濟效益、生態效益和社會效益，但在不同的發展階段往往有不同的側重。在工業化和城鎮化的早中期往往更多地強調經濟效益和空間集聚，待工業化和城鎮化進入中后期后，才開始較多地關注其生態效益和社會效益，以及在空間的適度擴散。例如，在上世紀80年代，法國和日本的國土整治和國土規劃，均開始由國家核心地區首都圈的高密度的不均衡發展，逐步轉向振興外圍地區的相對均衡發展，以及尊重自然和保護環境的可持續發展，作為規劃的主要目標。法國曾提出要重點解決“繁榮的大巴黎和荒蕪的法蘭西”問題。日本則提出要著力管控過度集聚的東京大都市圈，在全國營造多個良好的生活圈。任何國家都存在著經濟和人口高密度的核心地區以及受其輻射影響的外圍腹地。有些幅員遼闊的大國可能存在著多個不同層次的核心地區與外圍地區。
我國的城鎮化曾經歷過曲折的道路。在計劃經濟年代，曾為備戰而提倡工業分散布局，鼓勵發展小城鎮，嚴格控制大城市規模。改革開放后，在市場經濟的驅動下，出現了大城市熱。許多城市都在竭力爭取擴大自己的城市人口規模，以發展成為特大、超大城市作為自己的規劃目標。行政區劃體制的變革，實行地(區)市合并，且將眾多市轄縣和縣級市改成市轄區，人為地加速了大城市的發展。致使我國的城鎮化不是使城市的個數越來越多，而是越來越少。特大超大城市在城鎮總人口中的比重也越來越高。為了防止特大、超大城市不斷攤大餅式空間擴張導致生態和居住環境的惡化，提倡在其周圍發展眾多衛星城和中小城市，形成都市圈;或與周圍較多的大中城市、都市圈組合成相互聯系緊密的城市群。城市群已被我國學術界視為城鎮人口密集的經濟核心地區最佳的城鎮化空間布局形態。但應該明確，城市群是指城鎮密集的經濟核心地區的城市，城鎮密集地區也就是城市群所在的經濟核心地區。現今有人任意將城市群的地域范圍做大，把許多城鎮化水平較低、離經濟核心區較遠的欠發達地區的城市也劃入城市群，就失去其城市群的原有意義。同樣，也有人將都市圈的范圍劃得很大，混淆了都市圈和都市經濟圈的不同地域概念。
多年來，我國一直將發展城市群作為全國新型城鎮化的重點，直至“十三五”規劃仍把發展城市群視為我國新型城鎮化的主體，對此我曾持保留意見。因為城市群所在的我國核心地區的地域范圍畢竟只占全國廣大國土面積的較小比重，不能把廣大農村腹地需向城鎮轉移的很大部分人口都集中到城市群所在的核心地區，這將會導致深重的生態災難，而且將使許多社會問題難以解決。
我認為我國已經歷了經濟高速增長的工業化中期階段，并已開始向更重視創新和優質高效的工業化后期轉型，向信息化、智能化社會推進。在產業結構中，第三產業的比重越來越高;在人口就業結構中，從事現代服務業和社會服務業的比重也越來越大。智力密集型的創新產業的發展，對人才和教育、科技、文化資源的依賴遠大于對自然資源和一般勞動資源的依賴，人們對自然生態和生活環境質量的要求卻越來越高。
我國社會主義建設的崇高目標，是要讓全國人們走共同富裕的道路，在完成全國貧困地區的初步脫貧任務后，還要致力于逐步縮小地區間、城鄉間的相對貧富差距，逐步實現社會主義公共服務的均等化。因而在規劃全國經濟和人口的空間布局時，不能再繼續向城市群所在的發達的核心地區集聚發展。除中西部地區位于東西主軸線上的少數幾個城市群，以及京津冀城市群中的薄弱環節冀中地區，尚待進一步在量的規模上有所增強外，多數城市群已由量的擴張轉向質的優化。要鼓勵發達的核心地區由區內的點軸空間集聚發展，轉向外圍廣大腹地網絡節點的適度空間擴散發展。加大核心地區的富余資金、技術、人才、信息向廣大外圍腹地流動的輻射影響力。隨核心地區產業結構優化升級而失去市場競爭優勢的某些勞動密集型產業，應優先考慮向其外圍經濟腹地轉移。
胡序威先生認為：針對我國現有城市群外圍的廣大農村地區，大力發展縣域經濟，鼓勵部分需轉移的農民在縣域內就近城鎮化，已提到重要日程。
有以下幾條理由：
(1)縣是我國行政區劃的基本單元，有的縣比歐洲的小國還大，不搞各縣縣域內的現代化，就不可能有全國的現代化。
(2)縣域內的現代化,首先是農業生產的現代化。必須將傳統的主要依靠人力耕作的小農經濟改造成現代化、產業化的大農業或精致高效的特色農業。讓更多的農民轉向從事非農產業。
(3)各縣多具有因地制宜地發展能體現各自相對優勢的特色產業，或通過地緣和鄉親關系招商引資吸納從大都市、城市群轉移過來的某些勞動密集型產業的條件。
(4)隨著現代化的交通、通信、供電、水利、環保等各項基礎設施建設在全國廣大農村地區取得很大進展，農村地區的金融、貿易、旅游、休閑等各種現代服務業的蓬勃興起，為各縣提供越來越多非農產業的就業崗位。
(5)不發展縣域內的非農產業，不搞縣域內的就近城鎮化，就難以保證已脫貧的貧困縣和農村貧困戶不再返貧。
(6)由國家推動的各縣在醫療、教育、文化、體育等現代社會公共服務設施方面的均等化，不可能分散到所有農村，只能將重點放到縣城和若干中心鎮，讓全縣農村居民均可就近享用這些現代化的社會公共服務，并可吸納眾多大專院校的畢業生來此就業。
(7)許多進大都市打工的農民工，由于當地的住房、交通等生活成本過高，即使能為其解決戶籍問題，也不愿在此長期定居。經多年辛勤積累籌足必要的資金后，多愿回家鄉的縣城或中心鎮購房養老或重新創業。
(8)正在全國大規模開展的新農村建設，若能與縣域內部分農村人口的就近城鎮化緊密地結合在一起，將可有效地推進逐步縮小城鄉差別的城鄉一體化。
(9)大力發展縣域經濟，推進縣域內部分農村人口的就近城鎮化，是擴大我國內需市場，提升經濟發展活力和潛力的有效途徑。
為了推進縣域內的就近城鎮化，需為其解決以下幾個制度性的問題。
首先，需要對農村的土地制度進行必要的改革，應允許農村的宅基地可在縣內市場流通，農民在縣內城鎮購房，可用自己的宅基地頂價。農村的人居占地面積肯定大于城鎮的人居占地面積。所以日本的城鎮化不僅沒有減少耕地面積，反而增加了耕地面積。在我國由于農村宅基地不能進入市場流通，必然導致一方面因城鎮化而大量占用耕地面積，另一方面卻因大量農村人口外流而出現大片宅基地無人居住的空心村。若能將空心村無人住的宅基地復墾為耕地，即足可頂替因城鎮化需占用的耕地。只要能通過農村土地制度的改革，妥善解決城鎮化的占用耕地問題，即使在位于我國重要農產區的縣域，也不應限制其部分農村人口的城鎮化。
其次，需改革我國現行行政區劃的設市體制。我國曾采取過切塊(縣城)設市、縣市并列和撤縣設市、城鄉混合的不同的設市體制，均存在不同的問題，致使國務院曾一度長期凍結設市。我們建議對撤縣設市嚴加控制，必須是已經高度城市化的縣才能將全縣改為市。在眾多縣內已擁有10多萬城鎮人口的縣城和擁有5萬城鎮人口以上的中心鎮均可考慮設縣轄市。縣城設市后可賦以副縣級，現今我國許多省會城市也都賦以副省級。在同一縣內可下轄若干個市，這在日本和我國臺灣已早有先例。這樣才能體現隨我國城鎮化的發展，城市不是越來越少，而是越來越多。
第三，要發揚我國發達地區幫扶貧困地區和欠發達地區的優良傳統。在發達地區的城市群與其外圍農村地區的眾多欠發達縣之間，應建立起各自分工明確、措施具體的幫扶制度和互利合作制度。
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