城鄉規劃師|紐約城市治理之城市更新案例——有爭議的哈迪遜廣場
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哈德遜城市廣場項目位于紐約市曼哈頓的心臟地帶，是曼哈頓唯一僅剩的一塊可開發用地，占地達10.5公頃，規模可謂空前。項目及周邊配套設施、地鐵線路改造等已被紐約市政府納入重點市政工程項目，并且被國土安全局提升為"國家利益"優先等級。哈迪遜廣場項目地塊以曼哈頓以西、哈德遜河公園為界，在高線公園北端。作為曼哈頓中城僅剩的一塊濱水用地，項目因其大體量、快速推進被推崇為紐約存量的新樣板，同時實現了經濟增長與濱水空間活化兩大目標。蜂窩狀的可攀爬雕塑裝置Vessel更是被稱為紐約的“埃菲爾鐵塔”而晉升為紐約新地標。
圖：哈迪遜廣場的位置
自2001年以來，紐約市、大都會交通署(MTA)和紐約州就開展了大量的規劃活動，旨在將該地塊開發成一個充滿活力、行人友好、面向公交的混合使用區。原來的哈德遜舊船廠區將成為市中心商業區至關重要的延伸，以及就業及人口增量的新載體。這個紐約迄今為止最大的地產開發項目，不只是一個空間產品，更是當下的紐約故事，在未曾停息的爭議中強勢生長。不是空間老師，無從評論這個包含了商業、辦公、住宅、公共空間、市政設施等要素的綜合體的物理特征，此篇只是從諸多其他爭議點中抽取一二。
再區劃為何快速通過?
此前介紹過“區劃”與“再區劃”之于紐約的重要意義，城市更新項目能否按開發者意圖順利推進，關鍵在于是否要更改土地性質、經歷再區劃那套繁復的土地使用審查流程(ULURP)。
哈迪遜廣場要從原來的軍用設防、鐵路站點及屠宰場卸貨區變身為混合使用的新城市中心，無疑要經歷這個過程，相較許多拉鋸十來年無果的再區劃項目，這個項目從2001年動議至2005年完成再區劃，過程中也未經歷如亞馬遜HQ2事件般的戲劇性沖突，在紐約實屬難得。
作為彭博市長任期內主推的重點工程，2002年6月起市規劃部門與經濟發展公司開展了一系列調研論證和規劃方案征集，并于2005年通過了再區劃，雖然過程中難免會有來自社區及市議會的壓力，但在經過減少預算、增加可負擔住宅、降低開發密度、取消體育場(原申辦2012年奧運會計劃)等微調后，各方還是較快達成了基于發展的共識。
2009年又通過了對西部鐵路廣場(West Rail Yard)的再區劃，土地功能從制造業到商業和住宅，可容納約2600萬平方英尺的新辦公樓開發、20000套住房，其中近5000套將是可負擔住宅、200萬平方英尺的零售和300萬平方英尺的酒店空間。地鐵7號線從目前的終點站時代廣場延伸至第34街和第11大道的新終點站。
MTA西側鐵路站東西部的綜合利用開發項目，包括高達1200萬平方英尺的甲級寫字樓、住宅、酒店、零售、文化和停車場、12英畝的公共開放空間和可容納750個學生的公立學校。
圖：哈迪遜廣場再區劃
項目推進之快，與其“市政府一號工程”的地位不無關系，好比前兩年黃浦江兩岸貫通項目之于上海的重要性，從專門成立的哈迪遜廣場開發公司的委員會成員構成可見一斑，主席是分管經濟發展和城市建設的副市長，其他成員包括市規委會主席、市住房保護與發展部專員、市公園和娛樂部專員、市小企業服務部專員、市預算管理辦公室主任、市經濟發展公司總裁(EDC)、市審計長、市議會發言人、地區市議員、曼哈頓區區長、曼哈頓第四社區委員會主席。
如此陣容，很有效地協調了項目融資、規劃、開發和建設各個環節中的部門間合作，統籌公共建設，包括預算管理和成本控制，前期物業置換，地鐵等基礎設施建設，街道、公園和其他基礎設施的改善，經濟適用房的開發，會議中心建設，金融激勵計劃等。
即便是“一路綠燈”的項目，但不得不注意的項目啟動時間恰是9/11恐怖襲擊后，又是與世貿中心一樣的水岸大體量、超高建筑，該項目的災害應對彈性如何?紐約給出的答案是：設計師與開發商從最近的風暴、恐怖襲擊和其他全球反常事件中吸取了教訓，創造出具有彈性的設計元素，包括一個能夠承受全市停電的電力系統、一個雨水收集系統和一個可以密封以防風暴潮的地下“潛水門”。另外，外部看來的曼哈頓中城新天際線內部如有防御計劃的堡壘，可以組織恐怖襲擊、犯罪暴動等人為災害。
哈迪遜廣場到底花了紐約市多少錢?
這個項目對外公布的投入是250億美元，啟動初期最大的資金缺口是基礎設施升級的費用，如七號線延伸工程等，項目采用創新性金融工具“價值捕獲融資”(value capture financing，VCF)。
這是一種利用該地區新開發項目的預期稅收和收益來支持為基礎設施改進而發行的債券的戰略。認識到在項目早期的收入不足以支付為重建而發行的債券的利息，城市承諾彌補差額。但是稅收和債券收益不是在建設初期是難以顯現的，故而在哈迪遜廣場建設過程中，有紐約市獨立預算辦公室(IBO)、New School等第三方機構對城市實際支出進行審查。
2013年IBO的報告顯示，2006-2012年，紐約市直接公共投入基礎設施公司(Hudson Yards Infrastructure Corporation)總計3.74億美元，其中包括幫助支付公司發行的30億美元債券利息的資金。與此同時，該市從其建設預算中額外投入2200萬美元，從其運營預算中向該項目投入1200萬美元。由于基礎設施債券收益遠低于預期、而地鐵延伸工程的成本又較預算升高，故而紐約市在該項目上的公共投入將繼續增加。
2018年New School的評估報告將哈迪遜廣場作為稅收增量融資(Tax Increment Finance, TIF)的案例進行分析，作為公私合作時代城市更新低成本“自融資”的重要金融政策，它允許城市政府使用預期的稅收(多為財產稅)增長來支付公共基礎設施或其他經濟發展項目的成本，是政府促進項目有效性和地區發展的有力政策工具。
然而，報告顯示在創收(Creation)之前，截止2018年該項目的直接公共支出為6億多美元，加上稅收優惠，總投入為22億美元，并不亞于當時承諾亞馬遜的稅收優惠。雖然有后期180億美元的股權和債券預估收益，但是城市政府的初期補差將對納稅人造成高成本、高風險的負面影響，也引來了納稅人們的諸多吐槽。但是作為一個比通常的TIF項目大10倍的大開發項目，沒有經驗可循，加之尚處于開發中期，現在來評價融資方案的成功與否還為時過早，但是TIF、VCF作為金融政策工具的趨勢早已在歐美城市流行開。
表：哈迪遜廣場基礎設施公司(HYIC)支付債券利息的缺口
表：紐約市政府的直接公共支出
新CBD還是新社區 ?
哈迪遜廣場項目在立項之初商尚是彭博的市長任期，他在再區劃必要性陳述時將該項目定義為“幾十年來最重要的城市經濟發展項目，將帶來數千個就業機會。而在一期開放前夕，這個項目的自我定位與輿論宣傳早已不僅僅是一個單純城市新CBD，而是集工作、生活、休閑娛樂于一體的紐約式社區(neighborhood)新實驗。更準確地說，把哈德遜廣場稱為一個代表城市未來遠景的街區，一個多元化、生動的，卻廉價品、丑陋、摩擦或腐朽的城市的想象。
地鐵、火車、擺渡、隧道、自行車道，首先證明這里不再是不可及的水岸空地，而是交通便利的城市腹地;新建綠道、廣場，直通高線公園和哈迪遜河公園的步行橋，大大提升了社區的顏值與生態值;零售空間已經滿租，周邊有一個Equinox健康俱樂部和該品牌的第一家精品酒店，一個15層新地標雕塑Vessel，以及一個帶可伸縮屋頂的藝術中心，又讓社區生動好玩起來。
哈迪遜廣場是否會成為紐約下一站熱點，用腳投票的企業和居民似乎已作出了回答。開發商已向租戶租賃或出售了700萬平方英尺的辦公空間，從奢侈品配件老師掛毯到廣告代理BCG，再到媒體巨頭時代華納，再到全球最大的理財公司貝萊德，每天大約有55萬人在此工作。
一座新的公寓樓已經售出了50%，大部分賣給了紐約本地人。哈德遜廣場的第一期工程是80%商業、20%住宅，這20%的住宅主要是面向中高收入的商品房;而二期工程則會重點建設住房，將有大約4000套公寓，其中超過400套是可負擔住房。也有批判者提出，這個混合社區計劃并不包括過渡性住房或無家可歸者庇護所，仍不是真正的包容性開發，反而加劇了住房危機和社會不平等。
圖：遷入哈迪遜廣場的企業
對于哈迪遜廣場項目，大多數紐約的城市規劃者、研究者一改以往批判的態度，似乎更好奇于它將如何發展。
項目開發方說：“我們認為，鄰里應該是一個混合收入的鄰里。問題是，在多大程度上，最終取決于(開發商)能貢獻多少錢，以及城市愿意在經濟適用房上花費多少錢。
”正如紐約大學城市規劃與政策教授Mitchell L.Moss說的 “現在判斷哈德遜廣場的實際鄰里效果還為時過早，因為大多數計劃中的住房尚未建成，但是我們一定有辦法對其進行評估“。但是作為全球城市的新城市中心開發案例，項目的融資、實施、評估等環節都有值得反思和借鑒的價值，如何在開發過程中平衡公共利益和商業利益、制衡政府行政化指引力度與開發商市場化介入力度、協調短期利益和長期利益等，都是需要思考的問題。
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