城鄉規劃師|空間規劃體系下對國土空間整治與生態修復的思考(薦讀)
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導讀
建設美麗中國，離不開生態文明。自黨的十八大首次把生態文明建設作為中國特色社會主義建設“五位一體”總體布局以來，良好生態環境是最普惠的民生福祉這一理念逐步被人們所認同。黨的十九大將堅持人與自然和諧共生納入新時代發展中國特色社會主義的總體方略，“綠水青山就是金山銀山”已寫入黨章，第十三屆全國人民代表大會把建設“美麗中國”和生態文明寫入憲法。生態文明建設由此被提高到空前的歷史高度和戰略地位。
全面推進國土綜合整治，加快修復國土功能，提高國土開發利用質量和效益，已然是統籌推進現代化建設、生態文明建設、鄉村振興和城鄉融合的綜合平臺和重要抓手。在新時期空間規劃的體系下，國家對國土綜合整治與生態修復工作賦予了更高的使命。
國地科技副總裁劉娜在國地機構2019年度春季技術交流會上以《空間規劃體系下對國土空間整治與生態修復的思考》為題，從國土空間整治與生態修復的戰略定位、歷史演變歷程、整治與生態修復的關系及工程類型劃分等幾個方面，與大家進行了交流分享。
一、國土空間整治與生態修復的定位
2018年5月，習近平總書記在全國生態環境保護大會上指出“生態文明建設是關系中華民族永續發展的根本大計”、“人與自然和諧共生、兩山理論、山水林田湖草是一個生命共同體，是生態文明思想的核心。”國土是生態文明建設的空間載體，在人類社會發展的需求與資源有限供給這對永恒的話題前，國土空間整治與生態修復必然成為推進生態文明建設、實現鄉村振興戰略目標的重大舉措，已上升為國家戰略工程。
2019年中央1號文的多項工作跟國土空間整治與生態修復密切相關，如：主攻深度貧困地區，重大工程建設繼續向深度貧困地區傾斜;嚴守18億畝耕地紅線，全面落實永久基本農田保護制度;完成高標準農田建設任務;加強農村污染治理和生態環境保護，統籌推進山水林田湖草系統治理。1號文的發布再一次明確了新時期對國土整治與生態修復的要求和目標。
二、國土空間整治與生態修復的現狀基礎
1、國土空間整治的發展歷程
在國家政策的指引下，國土空間整治從1980年代中后期強調保護耕地到今天建設生態文明，大致經歷三個發展階段。
(1)1986年-2003年，以耕地保護為導向的國土空間整治。
1986年國家出臺《關于加強土地管理制止亂占耕地的通知》(中發〔1986〕7號)、《全國土地開發整理規劃 (2001 ~2010 年)》 (國土資發 〔2003〕 69 號)等文件，明確以切實保護耕地為目標，從“制止亂占耕地”“加強土地管理”和“推進土地開發整理”等方面入手，明確珍惜和合理利用每寸土地。廣東省結合省內實際情況，相應頒布了《廣東省非農業建設占用耕地繳納墾復基金辦法》、《廣東省土地管理實施辦法》(1997修訂)、《廣東省基本農田保護區管理條例》(2002年4月1日生效)等文件。
(2)2006年-2011年，以建設用地、園地、山坡地整治為重點的國土空間整治。
國家出臺《國務院關于深化改革嚴格土地管理的決定》(國發〔2004〕28號)等指導性文件，旨在通過建設用地增減掛鉤和土地復墾的方式，實現對建設用地、園地、山坡地的綜合整治，同時實現保護耕地和節約用地的目的，有效緩解人地矛盾和改善城鄉人居生態環境。廣東省以“以節促用，保證耕地數量”為目標，頒布了《廣東省城鎮建設用地增加與農村建設用地減少相掛鉤試點工作管理辦法(試行)》(粵國土資發〔2006〕179號)、《關于做好利用園地山坡地補充耕地有關工作的通知》(粵國土資辦公發〔2008〕106號)等文件，促進國土空間的整治。
(3)2011年以來，以高標農田、礦山生態治理、海洋生態保護、拆舊復墾為重點的國土空間整治。
2012年廣東省委政府頒布《廣東省高標準基本農田建設實施方案》(粵府辦〔2012〕75號)，明確以建設旱澇保收的高標準基本農田為全省土地整治工作的核心任務。2016年，按照國家生態文明建設部署，擴展至礦山地質的環境恢復、土壤污染防治，廣東省相繼出臺《廣東省礦山地質環境保護與治理規劃(2015-2020年)》《廣東省礦產資源總體規劃(2016-2020年)》和《廣東省土壤污染防治行動計劃實施方案》等規劃，指導相關工作開展。同期，廣東省實施海洋經濟發展戰略，明確以海洋主體功能區規劃為引領，出臺《廣東省海洋生態紅線》《廣東省海岸帶綜合保護與利用總體規劃》和《廣東省海洋生態環境保護規劃(2017-2020年)》等多項規劃，推進海岸帶的保護利用。
2017年，為落實國家提出的耕地數量與質量并重的要求，廣東省在推進高標準農田建設的同時，開展了地提質改造、墾造水田等專項整治工作，提升耕地質量，優化農業生產結構和區域布局。2018年，響應中央提出的鄉村振興戰略，全面推進農村拆舊復墾，制定了《廣東省全面推進拆舊復墾促進美麗鄉村建設工作方案(試行)》(粵府函〔2018〕19號)和《廣東省農村建設用地拆舊復墾管理辦法(試行)》(粵自然資規字〔2018〕2號)，探索拆舊復墾助推精準脫貧，促進美麗鄉村建設。
2、國土空間整治的發展特點
國土整治近40年的發展，經歷了幾個階段，各階段中涉及的細分類型，并不完全是替代關系。應分兩種，一種是根據不同發展時期賦予了新的身份，如原來的基本農田整理到高標準農田建設，另一種是將各個階段產生的新型整治措施予以延續，繼續發揮其在改善生態環境、集約節約用地方面的作用。
在國土整治由自發、無序、無穩定投入向有組織、有規范、有穩定投入轉變，實施規模不斷擴大、對經濟社會發展支撐保障作用日益顯化的過程中，國土整治的整治類型、整治對象、整治目標也在發生變化：整治類型由單一的工程型向多樣性、綜合型發展;整治對象由單要素向全要素整合、整治目標由單純的保證數量向數量、質量、生態“三位一體”發展。
3、當前國土空間整治存在的問題
國土空間整治修復是一個復雜的系統性工程，涉及自然、社會、經濟、工程等諸多方面，雖然在政策和項目落實方面已有一些研究和探索，但仍存在以下幾方面的問題：
(1)部門協同難度大且項目碎片化。
國土空間整治修復涉及領域廣，部門多，包括國土、農業、林業、水利、海洋、交通、城建、財政等多部門，容易出現整治修復項目碎片化和多頭管理，統籌協調工作難度大。如目前的整治項目大多數以單項目的為主，項目實施時序往往不統一，形不成整體統籌綜合治理效果。
(2)項目資金來源單一且規模有限。
現有的整治修復項目的資金通常以省級財政支持為主，地方財政配套少、企業參與不足。近幾年雖有探索PPP和EPC模式，但相應的制度建設不健全，影響了社會資金的參與性。
(3)工程技術手段相對傳統，難以體現綠色生態整治。
規劃設計理念傳統，工程施工工藝落后，仍存在大量使用鋼筋混凝土、實心磚等硬化材料，對生物環境產生較大負面影響，隔離了生物之間的聯系，導致生態環境的自我修復能力降低和生態系統結構趨于簡化。
三、國土空間生態修復與空間規劃關系
國土空間規劃是空間發展和空間治理的工具，它注重目標導向、問題導向和運行導向，國土空間整治與生態修復是規劃實施落地的最后一步，是空間規劃體系中不可或缺的重要組成部分;而國土整治與生態修復支撐空間規劃, 是綜合各類規劃意圖的實施平臺。在土地權屬調整、開發整理復墾、綜合整治的基礎上，進一步強化規劃引導、空間優化、要素流動、動態實施和政策保障，開展“山、水、林、田、湖、草”全要素整治，優化生產、生活、生態空間格局。
以德國土地整治為例，土地整治在整個空間規劃體系中定位為綜合型實施規劃，是土地產權調整、道路建設、生態景觀維護、土壤改良等土地利用活動的必備環節，是規劃實施落地的最后一步，也是空間規劃體系不可或缺的重要組成。從某種角度來說，德國最基層的地方規劃就是城市更新和鄉村整治的綜合型土地整治規劃。
四、國土空間整治與生態修復之間的關系
1、兩者互依互進、目標一致
國土整治主要針對空間格局失序、利用效率低下的問題開展整治;生態修復主要針對結構調整、功能受損的生態系統進行修復;兩者互為依存，相互促進。兩者目標均是優化空間結構和增加優質生態產品供給，滿足人民群眾對良好生態環境的新期待，提升人民群眾獲得感和幸福感。
2、兩者實施理念相同
國土空間整治與生態修復均以尊重自然規律為基本的原則，以“山水林田湖是一個生命共同體”的重要理念指導開展工作，充分集成整合資金政策，對山上山下、地上地下、陸地海洋以及流域上下游進行整體保護、系統修復、綜合治理，真正改變治山、治水、護田各自為戰的工作格局。
無論是國土整治還是生態修復都是短期內改變生態系統結構和過程的人為干擾活動，都或多或少有工程措施，這些工程措施要以生態系統結構的合理性、功能的良好性和生態過程的完整性為導向，在適當工程介入后，以生態措施和自然恢復為主。
3、兩者實施思路相同
立足于整體保護、系統修復和綜合治理，著眼于生態系統良好的結構、功能和過程，研究分析生態系統演變規律、識別主要問題;開展資源環境承載力和生態系統服務評價，按照“山水林田湖草生命共同體”的要求，提出國土整治與生態修復的重點區域、目標任務、重大工程布局、實施機制和差別化對策建議，實現點、線、面整治修復的疊加效應。
五、國土空間整治與生態修復的工程類型
國土空間整治與生態修復是一項系統工程，涵蓋范圍包括土地、礦山和海域。在新時期生態文明建設的大背景下，以空間規劃中功能區劃分的框架為基礎，國土空間整治與生態修復的工程類型可按行政區域內不同的功能區特點，確定不同的整治與生態修復的類型。
以廣東省為例，廣東省委省政府在粵港澳大灣區的背景下提出了“一核一帶一區”的發展新格局，即將區域發展格局明確為三大板塊：推動珠三角核心區優化發展;把粵東、粵西打造成新增長極，與珠三角城市串珠成鏈形成沿海經濟帶;把粵北山區建設成為生態發展區，以生態優先和綠色發展為引領，在高水平保護中實現高質量發展。以這“3個一”為目標，將國土綜合整治與生態修復以塊狀和帶狀的劃分方式落實到空間規劃體系中，使規劃實施落地。如：在珠三角核心區可以土地綜合整治為主要類型實施，沿海經濟帶則以海岸帶或海灣治理等海洋生態修復工程為主，以生態發展區定位的粵北山區可著重從礦山的生態修復或山水林田湖草綜合修復治理進行工程布置和實施。
六、我們可以做什么
國地作為一家科技型企業，始終以致力空間資源優化，共筑人類理想家園為理念，在專題研究、資源調查、專項規劃、工程設計及工程實施管理等方面擁有多學科的知識儲備和專業的實施團隊。面對新時期的新要求，國地科技已做好充分準備，專業服務于國土空間綜合整治與生態修復領域!
作為從事該行業的“自然資源美容師”，除了要提升常規的專業技能外，還應按照國家對國土空間生態修復的基本要求，將國土綜合整治、礦山修復治理、海洋帶生態修復及山水林田湖草綜合治理等領域進行技術提升和創新，為實現新時期對國土整治與生態修復的目標做出應有的貢獻。
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