城鄉規劃師|中國新型城鎮化戰略
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中國城鎮化的背景
若干年前美國有經濟學家曾經預言，影響21世紀的有兩件大事：一個是美國的高科技，另外一個是中國的城鎮化。
在當年聽到這句話的時候，我們只是知道中國即將迎來城鎮化快速發展的時期，但是它對于世界到底有什么影響呢?那時，還沒有今天這樣體會深刻。
近現代的世界史可以看成是一個全球城市化的歷史進程，從西歐開始，走向其他的地區。有一點毋庸置疑，近30年以來世界城市化的主場轉移到了中國，2009年全世界城鎮化水平超過50%，也就是說，這個世界從這一年進入城市時代。
1800年全球城鎮人口5000萬，城鎮化率約5.1%;
1900年全球城鎮人口達2.2億，城鎮化率約13.3%;2009年全球城鎮人口達34.2億，城鎮化率首次超過50%(50.1%) ;(數據來源：聯合國《城市化報告》(2010))2018年，全球城鎮化率約為55%(數據來源：聯合國經濟和社會事務部(UN DESA)《2018年世界城市化趨勢》)
城市化的進程隨著技術的進步、信息的傳播而加速，從早期的英國大約用100年的時間完成，到了德國是80年，墨西哥45年，韓國35年……越往后就加速。所以世界歷程上規模最大、速度最快的城鎮化進程發生在過去的30年，平均一年有1000多萬人由農村進入城市，再帶來經濟發展、脫貧的同時，也給城市基礎設施環境造成一定的壓力。
這個加速在中國的城鎮化當中體現得更為明顯，到2018年中國的城鎮化水平將近60%，城市人口規模達到8.3億，這是一個很大的數字。這樣一個高度壓縮的城鎮化進程，它同時面對許多問題，在有限的時間壓縮。
數據來源：蘇紅健等，2018，《改革開放40年中國城鎮化歷程、啟示于展望》
世界歷史上規模最大、速度最快的城鎮化進程;
從1990年-2018年，中國城鎮化率的提升速度近30年間近乎一年一個百分點;
2011年，城鎮化率首次超過50%，城鎮人口規模約6.7億，中國社會結構開始發生歷史性變革;
2018年，城鎮化率59.58%，城鎮人口規模約8.3億。
到了今天我們為什么要提新型城鎮化?
中國前30多年的城鎮化模式它是不可持續的，所以我們要進入“下半場”。進入下半場，既有歷史發展的階段性特征，也有我們面對的一些資源環境的壓力和挑戰。
一個國家的基本國情形塑了一個國家的城鎮化模式和進程。要對中國的城鎮化有深刻準確的理解，就必須要了解中國國情的特殊性，有幾個特點：
1. 中國城鎮化有超大的規模體量
世界人口地圖
人口規模世界第一
-2018年 全國總人口 13.95億，約占全球1/5
-城鎮人口 8.31億
世界第二大經濟體
-2018年全年GDP 90.03萬億元人民幣
-同比增速 6.6%
國土面積世界第三
-國土約963萬平方公里，領海約470萬平方公里
-相當于整個歐洲的國土面積
中國人口規模世界第一，經濟體量世界第二，國土面積世界第三，這三個要素放在一起來思考，一般的經驗不容易理解。中國總人口甚至超過歐洲，在歐盟是十多個國家，中國是一個國家，但是又有不同。
2. 高度緊張的人地關系
2014年全球耕地統計圖(人均公頃數)
圖源：聯合國糧農組織
人均少，資源相對短缺
-人均耕地面積僅為0.1公頃，不到世界人均水平的1/2，歐洲的1/4，世界排名第126位
可開發后備資源少
-全國耕地后備資源多以零散分布的耕地為主，集中連片的后備資源僅占總量的35.3%
盡管中國的國土面積很大，可是適合人居高質量的空間占比不高，平原地區占比不到20%，有大量的高海拔地區、荒漠等等，怎么樣有限利用好中國有限的資源，就要推動經濟的可持續發展，還要為我們的老百姓提供宜居的空間，這是一個挑戰。
在中國推進城鎮化進程當中，人地關系是高度緊張的，在中國思考問題必須掌握一個原理，即大數定理，任何一件事情哪怕是再小的，如果你考慮到14億人口，它就是一個很大的事。反之再大的數如果除以這么大的人口基數，人均就很小，這是我們思考中國問題的時候需要注意的。
3. 顯著的區域產能差異
中國的東南西北差距很大，早年地理學家胡煥庸劃了一條線，把中國分成東西兩部分，這條線有它的規律在，東部的空間土地面積占40%，人口占了94%，西邊占60%，人口僅有6%，這條線經過這么多年將近100年，這個比例幾乎沒有太大的變化，這就說明地理環境如何影響人們的經濟行為，我們怎么應對區域的不平衡，這也是中國需要考慮的。
4. 中國特有的城鄉二元結構
中國的城鄉二元結構，加上中國的土地、稅收、制度一定程度上也影響到中國城市化的進程和規律。比如中國的城市對土地財政依賴很嚴重，甚至很難擺脫，這也是需要我們下一輪要改革的地方。如果不能夠有效轉型，城市的可持續發展成為一個很嚴重的問題。
城鄉二元戶籍制度
-農業戶口與非農業戶口之分,城鄉的收入差距大
-2.88億農民工在城市的公共服務保障缺失
分稅制與土地財政
-中央財政與地方財政之分
-土地財政使得中國城市成為增長的機器，但卻是低成本、高速度、粗放式的增長
5. 悠久的農業文明與鄉土情結
梁啟超曾說：“歐洲國家，積市而成;中國國家，積鄉而成。”中國有著幾千年的農業文明，中國人往往有很深厚的鄉土情結，中國的鄉村承載著農耕文明積淀的空間載體，所以我們要思考的是中國的城鎮化它不能單純強調工業文明，不能用工業文明取代農業文明，而應該相互尊重，而應該實現農耕文明的傳承以及和現代工業文明的互動，這是將來要面對的。
中國城鎮化的特點
中國城鎮化概括下來有四個特點：
1. 大國城鎮化
13億人口的發展中國家實現城鎮化，在人類歷史上沒有先例。而且中國是復雜程度很高、多樣地貌類型以及多民族的國家，因此我們在觀察中國城市化的時候也可以看出來，它的模式、特征不一樣，換句話說，多樣性是一個特點。
2. 半城市化
從統計上看，中國有60%人口生活在城市，但是其中有一部分人口處于半城市化，也就是在城市工作甚至在城市生活，但是他沒有完成享受到一個城市市民應有的公共服務和權利，可以說是一種兩棲的群體，這樣既帶來社會的不公平，同時也把一個人的潛力抑制住了，所以也是需要解決的。
農民工：特殊兩棲群體
-中國農民工數量達2.88億，其中外出農民工有1.7億，且呈穩步增長趨勢
-“半城鎮化”狀態：“進不去的城市，回不來的鄉村”，比還在農村的人口更具備在城鎮定居的條件
引發的諸多社會問題
-農民工在社會保障、子女教育等領域難以享受市民待遇
-潛在的消費需求難以釋放，城鄉雙重占地問題難以解決
-春運期間的巨大人口流動量、農村留守兒童、婦女、老人問題、等社會不穩定的隱患
3. 政府主導型的城鎮化
中國政府對中國城市化的影響以及它的主導力量非常強大，因為它掌握許多資源。國家方針和區域政策深刻影響城鎮化發展，例如計劃經濟時期的“先生產后生活”、“上山下鄉”等，長期“嚴格控制大城市規模”，抑制城鎮化發展。而形式多樣的區域政策(經濟區、特區、新區等)對區域城鎮化發展有直接促進作用，但也有部分地區的城鎮化演變成“造城運動”。
政府掌握各種資源的支配權，對城鎮化的方向、重點和速度具有重要調控作用。這樣的優點是具有較高的發展效率，但各級城鎮發展受行政權力支配的嚴重制約(小城鎮發展乏力為典型現象)，市場的資源配置作用沒有得到充分體現。
4. “三農”問題高度敏感條件下的城鎮化
“三農”就是農業、農村和農民，城鎮化過程中，一方面是城市的繁榮，另一方面是鄉村的凋落，這是二元的結構帶來的。
三農問題乃中國的根本問題
-“三農”問題對于國家繁榮與長治久安具有決定性意義。當前農民人口約5.6億;即使城鎮化率達70%，仍將有4億多
-鄉村空間的重構：隨著城鎮不斷拓展建設邊界，城市周邊的農田不斷被蠶食，征地矛盾不斷。
全球谷物耕地面積(2010年)
數據來源：世界銀行
中國的糧食安全具有世界意義
-中國6億5千多萬噸的糧食在全球糧食總產量中約占23.5%(2018年中國總人口約占全球18.4%)
-2011年全國進口糧食超過1.08億噸，仍是世界上最大糧食進口國。國內糧食增產面臨的水土資源、生態環境壓力越來越大，糧食安全問題不容樂觀
在將來我們不能忘卻農村，更不能夠放棄農村，因為農業是我們生存之本，我們不能給世界增加太多的糧食壓力，一旦中國全部進口糧食，全世界的糧價就會漲，所以盡可能我們自己解決吃飯問題，當然還有農民的改善，農村的復興，這都是我們需要考慮的。
以上四點現實情況體現出來的是：
第一，中國城鎮化雖然快，但是質量不高。
第二，中國的城鎮化雖然快，但是它東西之間不平衡，另外發展也是不充分的。比如說農民工進城融入城市的進程太慢了，遠遠滯后于土地轉換，我們管它叫化地不化人，在城鎮化當中化地不化人。
第三，很多城市資源環境承載能力不足，面對的可持續發展的問題。
第四，城鄉之間不是對流的，它是單向的，鄉村的人往城市走，這樣鄉村就可能枯竭了。
中國方案
中國新型城鎮化的戰略選擇
既然我們已經知道，過去的城鎮化模式難以持續，生態環境的壓力、社會矛盾的累積以及資源消耗過多，應該怎么辦呢?
我們唯一能走的是以人為本、生態優先、綠色發展的新型城鎮化道路，因此十九大文件當中，把生態文明建設作為我們國家的基本方略。
概括地說，新型城鎮化不是以地為本的城鎮化，也不是以經濟為本，而是以人為本的城鎮化，一定要落到“人”。同時它應該是質量型、內涵型的城鎮化，而不是數量型、速度型的城鎮化。
新型城鎮化的核心要義有很多內容，我們把它概括為：有效平衡好人地關系，以促進人的城鎮化為核心，以高質量發展為導向，圍繞著人的美好生活來發展。
我們一切發展都是圍繞人，既包括讓人盡快進入城市成為市民，成為享有各種權利的市民，同時要考慮公共服務的均等化，要推動人的全面發展，這是我們發展人的目的。
關于地，說的是土地問題、空間問題，這次的新型城鎮化不僅僅著眼于城市，而是把城和鄉作為總體統籌考慮，大概有六個方面的要點：
1. 全國范圍要對區域的城鎮格局進行優化
以城市群為主體，全國有三個大的集聚區，這將會成為中國城鎮化的主陣地。還有十多個小的城市群，隨后根據發展的階段性特點又推出了都市圈，都市圈相當于發育的中級階段，城市群是更高級的階段。
未來的展望是到2030年城鎮人口大約10億，比現在增長3.4億人口，也就是說，未來將有3.4億人口進入到城市，其中進入城鎮群地區占70%，這是體現城市群作為主體的策略。當然最重要的是城市群一個是京津翼，現在由中央推動在開展協同發展，第二個是長三角城市群，也是中央非常關注，在推動它的一體化發展，還有一個是珠三角，粵港澳大灣區，推動合作共贏和發展。
中國“十三五”規劃中界定的19個城市群
2. 開創生態環境建設
大家應該多關注中國的生態文明建設，它不只是一個理念，也不只是一個技術，它是一項制度安排。我們現在特別強調，在城市規劃設計的時候，一定要把生態優先、綠色發展的理念落到實處。
3. 是開拓城市文化的新境界
中國提出在走向民族復興的過程當中一定要堅持文化自信。中國五千年文明的歷程，我們有許許多多的寶貴積累，怎么樣喚醒他們，與我們當今的生活發生關聯，這是我們需要面對的。
4. 構建空間治理的新秩序
這是在國土層面，過去中國不斷在開發，使得整個國土空間失衡，通過多規合一，通過規劃機構的改革，我們要重構空間治理的秩序，推動更高的治理水平。
5. 要建設美麗宜居新家園
城市是市民的生活家園，它不只是一個經濟主戰場，而是一個生活家園，怎么樣把城市建設為一個讓大家熱愛的家園變得很重要，這是中國也要考慮的。我們希望中國將來的城市應該追求偉大，但偉大不一定是規模大，偉大一定需要城市文化和資源，它才能夠偉大。
6. 振興美麗富裕的新鄉村
鄉村是我們的本，中國的鄉村和城市有著千絲萬縷的關系，所以在我們推動城市化的時候不要忘記鄉村，反過來要跟城市發生積極的互動，要讓我們的鄉村重新振興。2018年、2019年出臺的推動城市化的任務當中，基本上延續這樣一個思路，唯一有一個小小的改變，過去強調城市群的建設，現在根據發展階段進一步聚焦了都市圈的工作推進。
小結
——回歸人，這是新型城鎮化最為基本的要義。
城市的主導價值要從過去重視生產轉變為更加重視人們的生活，而城市里的人才是一個城市最寶貴的資產，也是推動城市持續發展的根本動力，城鎮化發展的中期目標是為了實現人對美好生活的追求，我希望和規劃界的各位同仁一起，為了我們人的更美好的生活而努力!
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