城鄉規劃師|多地發國土空間規劃意見：城鎮開發邊界等3條控制線落地
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4月20日，北京市規劃和自然資源委員會微信公眾號全文發布了北京市委、市政府印發《關于建立國土空間規劃體系并監督實施的實施意見》(以下稱“北京市《實施意見》”)，正式確立了“三級三類四體系”的國土空間規劃總體框架。
該文件提出，到2020年基本建立北京市國土空間規劃體系，初步形成面向實施、城鄉統管的國土空間規劃“一張圖”和一套管控機制。
一天之前，河南省也發布了《關于建立國土空間規劃體系并監督實施的實施意見》(以下稱“河南省《實施意見》”)。福建則在4月16日宣布成立福建省國土空間規劃工作領導小組。另外，四川省也在近日宣布啟動“規劃攻堅年”行動，計劃今年內完成省級國土空間規劃編制。
各地構建國土空間規劃體系的腳步逐漸加速，伴隨著區域發展戰略轉變、要素市場化改革加速等重大宏觀改革的推進，空間規劃越來越重要。如果土地指標進一步向中心城市、區域節點城市集中，對于其他城市而言，這就意味著城市競爭已經從規劃階段就開始了。
“ 建設多層級 規劃體系 ”
2019年5月，黨中央、國務院印發的《關于建立國土空間規劃體系并監督實施的若干意見》(以下稱18號文件)明確提出，建立國土空間規劃體系并監督實施，將主體功能區規劃、土地利用規劃、城鄉規劃等空間規劃融合為統一的國土空間規劃，建立“五級三類”的國土空間規劃體系，實現“多規合一”。
此次北京、河南兩地的實施意見，是各地貫徹落實《中共中央 國務院關于建立國土空間規劃體系并監督實施的若干意見》的實施性文件。
北京市《實施意見》提出，2020年，基本建立本市國土空間規劃體系，初步形成面向實施、城鄉統管的國土空間規劃“一張圖”和一套管控機制。
到2025年，健全本市國土空間規劃法規政策、管理制度和技術標準，完善國土空間基礎信息平臺和“多規合一”協同平臺，全面實施國土空間規劃監測預警和績效考核機制，形成國土空間規劃編制、實施、監督、保障的閉環管理體系。
到2035年，建立本市國土空間治理體系，實現國土空間治理能力現代化，形成生產空間集約高效、生活空間宜居適度、生態空間山清水秀的國土空間格局。
河南省《實施意見》則要求，2020年基本完成省市縣國土空間規劃編制和生態保護紅線、永久基本農田、城鎮開發邊界三條控制線劃定，有序編制詳細規劃和相關專項規劃，初步形成全省國土空間開發保護“一張圖”。
對此，珠三角地區的一位規劃人士告訴記者，國家和省一級的國土空間規劃，是從戰略層面定指標、定目錄、定原則。而市縣一級的國土空間規劃，則是要從各地具體實際出發，定空間結構、定產業功能、定準入規則。至于鄉鎮國土空間規劃，則是要在上級規劃的約束下，具體落實“三區三線”，定邊界、定用途，并對上級戰略及重點項目作出空間安排。
其中，按照18號文件的要求，市縣和鄉鎮國土空間規劃是本級政府對上級國土空間規劃要求的細化落實，是對本行政區域開發保護作出的具體安排，側重實施性。
各地多位規劃界人士均向21世紀經濟報道記者表示，目前來看鄉鎮一級的規劃推進較慢。
以北京為例，按照計劃，北京市的鄉鎮國土空間規劃，將在2020年編制完成35%，2021年編制完成70%，2022年全部編制完成。其他地區進度可能更加滯后。
某規劃院貴州分院負責人告訴21世紀經濟報道記者，雖然貴州在今年初就印發了《關于加強國土空間規劃體系建設并監督實施的意見》，但文件只是要求到2020年底基本完成省、市、縣三級國土空間總體規劃編制，目前鄉鎮一級的國土空間規劃還沒有具體推進。
“ 城市競爭 從規劃階段開始 ”
國土空間規劃是空間治理的基礎。2019年修訂的《土地管理法》，其第18條規定，經依法批準的國土空間規劃是各類開發、保護、建設活動的基本依據。
隨著《關于構建更加完善的要素市場化配置體制機制的意見》、《2020年新型城鎮化建設和城鄉融合發展重點任務》等重磅文件的推出，土地要素市場化配置成為新的改革趨勢。中央明確提出，城鄉建設用地指標將更多由省級政府負責使用。而強化各級國土空間規劃的指導約束作用，被認為是這項改革推進的前提。
中國城市發展研究院總規劃師林紀告訴21世紀經濟報道記者，過去規劃更多被認為是城市發展的技術手段，而非管理手段，規劃被修改、落實不力的現象時有發生。伴隨著新一輪國土空間規劃的編制，以及土地指標管理體系的改革，要強化規劃的法律作用，突出規劃在土地管理和相關政策制定上的剛性作用。
北京市《實施意見》明確提出，要堅決維護規劃的嚴肅性和權威性，經批準的國土空間規劃必須嚴格執行，任何部門和個人不得隨意修改、違規變更。下級國土空間規劃要服從上級國土空間規劃，詳細規劃、相關專項規劃要服從總體規劃;不得違反國土空間規劃進行各類開發建設活動，不得在國土空間規劃體系之外另設其他空間規劃。
另外，隨著我國區域協調發展戰略的調整，促進各類要素合理流動和高效集聚成為共識。在鼓勵中心城市得到充足發展空間的同時，如何保證收縮型城市的發展，成為一些規劃界人士討論的重點。
上述河南省《意見》就專門提出，要改進用地計劃管理。發揮年度新增建設用地計劃管控引導作用，以存量定計劃、以空間定計劃，保障規劃穩步實施。將新增建設用地計劃分配與存量建設用地盤活掛鉤，倒逼盤活存量建設用地。
林紀則認為，出于財政收入、產業發展等多方面考慮，地方政府天然有增加建設用地的沖動，隨著空間規劃對城市發展剛性約束作用的加強，各地對規劃會越來越重視。在建設用地總量約束的背景下，這意味著城市之間的競爭將從規劃制定階段就開始。而伴隨著區域發展戰略的調整、人地掛鉤等政策進一步落實，土地指標可能會進一步向中心城市、區域節點城市集中，這就對其他城市的規劃制定提出了挑戰。
林紀建議，應當加快建立全國性的建設用地、補充耕地指標跨區域交易機制和相關的轉移支付機制。對于人口流出的收縮性城市，既要在規劃制定過程中體現生態修復、耕地補充等“減量”規劃理念，也要采取措施，對于做“減量”規劃的這些城市，在轉移支付、考核等各個方面予以補償。
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